Fustigrator
23 september 2006, 21:35
La Directive Bolkestein refait surface
En 2004, le projet de Directive Bolkestein de déréglementation des sevices
�* l’intérieur de l’Union européenne avait provoqué un séisme politique.
Après l’avoir approuvée, les gouvernements membres s’étaient rétractés
sous la pression de leurs opinions publiques. Le texte remettait en cause
l’ensemble du droit social dans l’Union, alors même que l’exigence sociale
se veut au cœur du modèle européen. Le projet de directive modifié sera
prochainement soumis au Parlement européen. Raoul-Marc Jennar le décrypte
pour nous.
Ce que les gouvernements ont maintenu de la proposition initiale
En premier lieu, le rappel du dogme : « un marché libre offre un plus
grand choix et de meilleurs services �* des prix plus bas aux consommateurs
» (considérant 2). Cette foi exprimée dans les capacités de la concurrence
�* fournir de la qualité au prix le plus bas n’est pas confirmée dans les
faits. Mais le souci de répondre aux attentes du secteur privé prévaut.
En deuxième lieu, les gouvernements ont rétabli le considérant 33 que le
Parlement européen avait supprimé. Il s’agit d’un texte qui énumère
la
liste des services couverts par la directive :
- services aux entreprises : conseil en gestion, services de certification
et d’essai, de gestion et d’entretien des locaux, publicité, recrutement,
agents commerciaux ;
- services fournis �* la fois aux consommateurs et aux entreprises :
services de conseil juridique ou fiscal, services liés �* l’immobilier
(construction, agences immobilières, services d’architecture), la
distribution, l’organisation des foires commerciales, location de
voitures, agences de voyage ;
- services fournis aux consommateurs : tourisme, guides touristiques,
services de loisir, centres sportifs et parcs d’attraction, services �*
domicile.
En troisième lieu, les articles 14 et 15. Ces articles contiennent les
exigences désormais interdites et celles remises en question. Il s’agit
des lois et règlements que les pouvoirs publics locaux, régionaux et
nationaux ne pourront plus appliquer aux activités de service (article
14). Les listes sont inchangées pour l’essentiel. Les gouvernements ont
repris les deux petites modifications apportées par le Parlement européen
(droit des pouvoirs publics de consulter, préalablement �* l’autorisation,
le public, des organismes tels que les chambres de commerce ou les
partenaires sociaux ; droit maintenu aux États d’exiger des garanties
financières et ou une couverture d’assurance).
En outre, une fois la directive adoptée, les États devront modifier leurs
législations et réglementations de telle sorte que la liberté
d’établissement et de circulation ne soit pas entravée par les exigences
suivantes (article 15) :
- les limites quantitatives ou territoriales (limites �* l’établissement
d’une activité de services fixées en fonction de la population ou d’une
distance géographique minimum entre prestataires),
- imposer au prestataire d’être constitué sous une forme juridique
particulière,
- imposer des exigences relatives �* la détention du capital d’une société,
- réserver l’accès �* l’activité de service concernée �* des prestataires
particuliers en raison de la nature spécifique de l’activité,
- imposer un nombre minimum d’employés,
- imposer des tarifs obligatoires minimum et/ou maximum que doit respecter
le prestataire.
Ces exigences ne peuvent être maintenues que pour des « raisons
impérieuses d’intérêt général ».
Si on ajoute les exigences interdites prévues �* l’article 16 (voir
ci-dessous), on se trouve en présence de la dérégulation la plus massive
jamais imposée au secteur des services en Europe et de la plus forte
dépossession de pouvoir infligée aux pouvoirs locaux, régionaux et nationaux.
En quatrième lieu, comme initialement, les gouvernements ont maintenu hors
du champ d’application les services financiers, les services de
communication électronique, les transports.
Ce que les gouvernements ont accepté
Les gouvernements conviennent (considérant 8) que la directive ne
s’applique qu’aux activités ouvertes �* la concurrence. Mais par ailleurs,
on sait que la Commission européenne considère que la concurrence doit
s’appliquer �* ce qu’elle appelle « les services sociaux d’intérêt
général
» [1].
Les gouvernements se sont ralliés au texte du Parlement européen pour
limiter le champ d’application de la directive [2].
Les gouvernements ont accepté tel quel le nouvel article 16 adopté par le
Parlement. Cet article remplace celui initialement intitulé « principe du
pays d’origine ». Cet article fait obligation aux États de fournir le
libre accès et le libre exercice �* tout prestataire de service. Cet accès
ne peut être soumis �* des exigences qui seraient discriminatoires (refus
en raison de la nationalité ou de l’État d’origine), non nécessaires
(non
justifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité publique, de santé
publique ou de protection de l’environnement) ou plus rigoureuses que
nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi. Il ajoute des exigences
que les pouvoirs publics ne pourront plus imposer :
- avoir un établissement sur le territoire ;
- exiger du prestataire une autorisation émanant des autorités du pays
dont il provient, y compris exiger une inscription dans un registre ou
auprès d’un ordre professionnel dans son pays d’origine ;
- interdire au prestataire de se doter de l’infrastructure dont il a
besoin pour fournir le service ;
- imposer un régime contractuel entre prestataire et destinataire qui
limite la prestation de service �* titre indépendant ;
- imposer au prestataire un document d’identité spécifique �* l’exercice
de
son activité de service ;
- imposer un équipement ou un matériel spécifiques, sauf en ce qui
concerne la santé et la sécurité au travail.
Il n’est plus fait mention, dans cet article, du droit applicable au
prestataire de service : le droit de son pays d’origine ou le droit de son
pays d’accueil ? Mais on sait que la jurisprudence de la Cour de Justice
est constante : c’est le droit du pays d’origine.
Les dérogations (article 17) prévues sont celles adoptées par le Parlement
européen (services postaux, du gaz, de l’électricité, de l’eau, des
déchets ; matières relatives au détachement des travailleurs, �* la
protection des personnes et au traitement des données �* caractère
personnel, au métier d’avocat,…)
Les gouvernements confirment la suppression des articles 24 et 25 décidée
par le Parlement. Ces articles concernent le détachement des travailleurs
au sein de l’Union (directive 96/71) et le détachement des travailleurs
provenant de pays tiers. Mais on doit se rappeler que la Commission, dans
une communication du 4 avril 2006 [COM 2006) 159 final] a réintroduit les
éléments de l’article 24 en s’appuyant sur la jurisprudence – dont
on
connaît le caractère néolibéral – de la Cour de Justice. Une Cour de
Justice qui transforme en arrêts obligatoires les textes légaux que la
Commission ne parvient pas �* imposer aux ministres et aux parlementaires.
Ce que les gouvernements ont modifié
Dans un considérant 10, les gouvernements ont écarté du champ
d’application les critères d’accès des prestataires de services aux fonds
publics.
Dans le considérant 25, ils ont indiqué que la directive ne devrait pas
affecter le principe de service universel. On ne peut que s’en réjouir.
Les gouvernements ont rétabli le considérant 33 du texte initial que le
Parlement européen avait supprimé (voir ci-dessus).
En ce qui concerne les exigences interdites par l’article 15, le
considérant 40 fournit un sens très large �* la notion impérieuse d’intérêt
général qui laisse une marge de manœuvre aux pouvoirs publics. C’est un
point positif.
Les gouvernements ont refusé la définition du terme « service » adoptée
par le Parlement européen et sont revenus �* une définition analogue au
texte initial. Ils ont refusé d’intégrer le concept d’ « obligation
de
service public » et la définition du service économique d’intérêt général
et celle du « travailleur » adoptés par le Parlement européen. Ils ont
refusé la définition du « prestataire » qui incluait que celui-ci est
établi dans le respect de la législation de son pays d’établissement.
Le Parlement européen avait intégré un nouveau considérant faisant
obligation de fournir toutes les informations utiles au respect de la
directive 96/71 sur le détachement des travailleurs aux guichets uniques
prévus par la directive. Les gouvernements ont supprimé cette obligation.
Le Parlement européen avait exclut du champ d’application « les services
d’intérêt général tels que définis par les États membres ». Les
gouvernements ont remplacé cette formulation par « les services d’intérêt
général non économiques ». Il s’agit d’un concept qui n’existe pas
dans le
droit communautaire, mais qui tend �* limiter la notion de services
d’intérêt général.
Les gouvernements ont rejeté l’amendement du Parlement sortant les
services juridiques du champ d’application au motif qu’ils sont régis
par
une autre disposition communautaire.
Dans le chapitre totalement réorganisé, relatif �* la « coopération
administrative » entre les États, les gouvernements ont présenté deux
nouveaux articles 30 et 31 : le premier concerne le contrôle par l’État
d’établissement et le second le contrôle par l’État où le servi est
fourni. Dans les deux cas, il s’agit des prestations fournies �* titre
temporaire. L’État d’établissement est responsable du contrôle du
prestataire sur son territoire, même lorsque le service est fourni dans un
autre État. L’État où le service est fourni est responsable du contrôle
sur son territoire.
Enfin, et ce n’est pas la moindre nouveauté, les gouvernements ont été
d’accord pour s’imposer �* eux-mêmes une obligation (article 39) :
soumettre �* la Commission, �* une date qui reste �* fixer, un rapport sur
la
manière dont ils auront mis en œuvre la directive (en particulier les
dérégulations prévues) et sur les justifications qu’ils apportent au
maintien de certaines dispositions légales et réglementaires (les «
exigences » mentionnées aux articles 15 et 16). Il est ajouté que « la
Commission fournit une fois par an des analyses et des orientations
concernant l’application de ces dispositions ». Dans l’exposé des motifs,
les gouvernements présentent cet article comme « un élément de l’équilibre
fondamental du texte » et considèrent qu’il s’agit d’un « système
efficace
de contrôle des dispositions nationales ». Les gouvernements ont donc été
d’accord pour transférer �* la Commission européenne un pouvoir de contrôle
nouveau sur des actes normatifs qui relèvent de l’exercice de la
souveraineté et le pouvoir de présenter chaque année un document qui
constitue une interprétation de la nouvelle législation communautaire.
Les gouvernements ont introduit un nouvel article 40 créant un comité dont
les pouvoirs ne sont nullement définis. L’exposé des motifs indique qu’il
s‘agit d’un « comité de réglementation ». Il aurait été plus correct
de le
baptiser « comité de déréglementation », mais nous sommes habitués �*
ce
que les néolibéraux usent, pour désigner les décisions qu’ils prennent,
de
termes qui font référence au contraire de ce qui est mis en œuvre.
Les propositions Gebhardt
La députée européenne désignée, depuis le début de la procédure
parlementaire, pour suivre, comme rapporteur, la proposition de directive,
Evelyne Gebhardt (PSE), a présenté un « projet de recommandation » qui
contient des propositions de modification de la position commune adoptée
par les gouvernements.
Le Parlement n’accepte pas tel quel le texte des gouvernements et
maintient ainsi la possibilité de changements (il n’existe aucune majorité
pour obtenir un rejet : n’oublions pas les liens qui unissent les
chrétiens démocrates ou les sociaux démocrates �* certains gouvernements
qui viennent d’adopter la position commune et l’adhésion d’une grande
majorité des membres du PSE aux thèses néolibérales).
Mme Gebhardt propose 11 amendements. Voici les plus importants :
1. A l’article 1, elle propose une formulation qui garantit mieux la
sortie du droit du travail du champ d’application de la directive en
faisant explicitement référence au respect des « législations et pratiques
nationales » ; la formulation proposée par les gouvernements n’offre pas
la garantie de ce respect ;
3. A l’article 2, elle enlève la mention « non économiques » ajoutée
par
les gouvernement dans la liste qui exclut les services d’intérêt général
du champ d’application (voir ci-dessus) ;
4. A l’article 2 encore, elle introduit des éléments qui donnent une
meilleure définition des services sociaux ; on sait que ceux-ci sont
sortis du champ d’application, mais que la Commission a présenté une
communication qui vise, dans un autre texte législatif, �* les soumettre
aux règles de la concurrence. Comme pour le détachement des travailleurs,
la Commission refuse de s’incliner devant la volonté exprimée par les élus
;
5. A l’article 3, un amendement vise �* garantir aux consommateurs qu’il
continuera de bénéficier des dispositions nationales en sa faveur quand
elles existent ;
6. A l’article 29, un amendement précise qu’un État doit avertir les
autres États de tout acte illégal commis par un fournisseur de services
qui présente un préjudice grave pour la santé, la sécurité des personnes
ou l’environnement ;
7 Les articles 30 et 31 du texte des gouvernements sont légèrement
modifiés afin que les responsabilités respectives des États soient plus
nettement établies quant au contrôle qu’ils exercent ;
8. A l’article 41, qui concerne un rapport que la Commission doit
présenter tous les trois ans sur l’application de la directive, un
amendement précise que ce rapport doit examiner l’opportunité de mesures
d’harmonisation
Mme Gebhardt ne remet pas en question le nouvel article 39 (rapport que
les États doivent soumettre pour justifier le maintien de certaines
exigences) au motif que cet article revêt « une importance fondamentale
pour le Conseil » (déclaration de la Présidence du Conseil). Mais elle
supprime le droit d’interprétation confié chaque année �* la Commission
sur
l’application de la directive et justifie cette suppression par le fait «
que l’interprétation demeure du ressort de la Cour de Justice ».
Une nouvelle mobilisation s’impose
Ce que nous avons obtenu
Les intenses mobilisations politiques, syndicales et associatives n’ont
pas été vaines. Les partisans du texte initial ont été contraints de
reculer. Et sérieusement. Ils sont sur la défensive. Concrètement, on
enregistre les progrès suivants :
- la directive ne s’applique qu’aux activités de service ouvertes �* la
concurrence et ne vise que les services fournis en échange d’une
contrepartie économique ;
- la directive ne traite pas de la libéralisation des services d’intérêt
économique général réservés �* des organismes publics ou privés, ni de
la
privatisation d’organismes publics prestataires de services ;
- la directive ne s’applique pas aux règles du droit international privé
;
- la santé, le droit du travail, le droit pénal des États membres, la
législation en matière de sécurité sociale des États membres, les services
sociaux (logement, aide �* l’enfance, aide aux familles et aux personnes
en
difficulté), la diversité culturelle, le pluralisme des médias ne sont pas
concernés par cette directive-ci ;
- les agences de travail intérimaire, les services de sécurité privés,
les
activités de jeux d’argent (on n’avait rien demandé �* ce propos), les
services fournis par les notaires et les huissiers de justice échappent
également au champ d’application de la directive ;
- le texte fournit une définition (considérant 40) de la notion de «
raison impérieuse d’intérêt général » qui est beaucoup plus détaillée
et
plus large que celle donnée dans la proposition initiale ;
- la suppression des articles 24 (détachement des travailleurs de l’Union)
et 25 (détachement des travailleurs des pays tiers) ; Ils vidaient de leur
substance des dispositions existantes en la matière. Ces articles avaient
fait l’objet des plus vives critiques du mouvement d’opposition �* la
proposition de directive et le Parlement européen avait été contraint d’en
tenir compte ;
- la suppression de la mention "principe du pays d’origine" et de sa
définition dans le texte.
Ce qu’il faut obtenir
Les amendements Gebhardt vont assurément dans le bon sens. Mais
suffisent-ils ?
L’impact des dérégulations prévues aux articles 14, 15 et 16 a-t-il été
soigneusement évalué ? Par exemple, comment, sans provoquer de
l’insécurité juridique, peut-on interdire �* des pouvoirs publics d’imposer
le respect d’un statut juridique �* une activité donnée ?
L’exclusion de la santé est-elle absolue et générale alors que dans la
liste des exigences interdites figurant �* l’article 16, on mentionne dans
un cas et dans un seul « sauf en ce qui concerne la santé » ? Pourquoi
cette exception, si la santé est vraiment exclue du champ d’application
?
En ce qui concerne les activités de service fournies, �* titre permanent,
par un prestataire dans un autre pays que celui où il est établi, quel est
le droit applicable ?
Comment accepter un texte qui laisse �* la Cour de Justice le pouvoir
d’interprétation extensible qui est le sien ?
Quelle confiance peut-on accorder �* une démarche où l’on voit la
Commission réintroduire par une autre procédure des dispositions que le
Parlement et les gouvernements ont rejetées (sur les services sociaux, sur
le détachement des travailleurs) ?
Comment accepter les pouvoirs nouveaux conférés �* la Commission européenne
dans l’état de sous-développement démocratique des institutions européennes
?
C’est �* ces questions que les parlementaires devraient fournir des
réponses précises. Le document Gebhardt est actuellement examiné par le
Parlement européen. En premier lieu, �* la commission du marché intérieur.
Celle-ci a décidé qu’elle votera le 23 octobre sur les amendements
proposés. C’est au cours de la session de novembre (13-16 novembre) que
le
Parlement se prononcera en séance plénière sur les travaux de sa
commission du marché intérieur.
Raoul Marc Jennar
Docteur en science politique, chercheur auprès de l’Unité de Recherche,
de
Formation et d’Information sur la Globalisation (URFIG), militant de
gauche, signataire de « l’Appel des 200 ».
Les articles de cet auteur
Historique de la Directive Bolkestein
- Le 13 janvier 2004, la Commission européenne approuve le texte d’une
"proposition de directive relative aux services dans le marché intérieur"
préparée par les collaborateurs du Commissaire Bolkestein ;
- Le Conseil des Ministres confie l’examen de cette proposition �* un
groupe de travail où sont représentés les Etats membres. Aucun
gouvernement ne demande le retrait de la proposition tout au long des
réunions qui se tiennent en 2004 ;
- Le 26 mars, les chefs d’Etat et de gouvernement demandent que l’examen
de la directive fasse l’objet d’une "priorité absolue" ;
- Le 5 juin, �* l’appel des deux centrales syndicales belges et du Forum
Social de Belgique, 5000 manifestants demandent, �* Bruxelles, le retrait
de la directive ;
- Le Parlement européen est saisi de la proposition pendant le second
semestre de 2004. A l’issue d’une audition d’experts, le rapporteur,
la
députée PSE Mme Gebhardt, déclare qu’il n’y a que deux options possibles
:
"soit retirer la proposition, soit la retravailler en profondeur" ;
- Début 2005, le Président de la République française affirme que "la
France, dès qu’elle a eu connaissance de la proposition, a demandé sa mise
�* plat" ; son premier ministre déclare qu’elle a été "retirée" ; la
direction du PS français affirme qu’elle est "dans les poubelles de
l’Histoire" ;
- Dans le même temps, au Parlement européen, le texte est examiné dans 7
commissions parlementaires différentes et suscite 1153 amendements ;
- Les 11 et 14 février 2006, deux imposantes manifestations expriment �*
Strasbourg, une opposition résolue �* la proposition de directive. Des
dizaines de milliers de personnes ont également manifesté �* Berlin et Rome.
- Le 16 février 2006, au Parlement européen, une majorité chrétienne
démocrate - sociale démocrate-libéraux adopte un texte assez largement
modifié qui programme néanmoins une dérégulation massive du secteur des
services et n’empêche pas l’application du principe du pays d’origine
; un
amendement de la Gauche Unitaire européenne précisant que c’est le droit
du pays d’accueil qui s’applique est rejeté ;
- Le 4 avril 2006, la Commission européenne présente un texte révisé de
sa
proposition initiale qui reproduit très largement le texte adopté par le
Parlement européen ;
- Seconde branche du pouvoir législatif européen, le Conseil des Ministres
adopte, le 24 juillet 2006, une version modifiée de la proposition de
directive. Elle s’écarte dans un certain nombre de cas du texte adopté
par
le Parlement européen et introduit des dispositions nouvelles acceptées
par la Commission européenne. C’est ce qu’on appelle la "position commune
du Conseil" qui reflète donc la position adoptée par les 25 gouvernements
de l’Union.
On trouvera les 3 documents (position commune des gouvernements, exposé
des motifs des gouvernements et projet de recommandation de Mme Gebhardt,
rapporteur au Parlement européen) sur le site du Parlement européen, �*
rubrique de la commission du marché intérieur (les documents utiles sont
au n°8 de l’agenda - 1ère colonne ; pour la version française, cliquez
sur
fr dans la dernière colonne).
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Fustigrator
En 2004, le projet de Directive Bolkestein de déréglementation des sevices
�* l’intérieur de l’Union européenne avait provoqué un séisme politique.
Après l’avoir approuvée, les gouvernements membres s’étaient rétractés
sous la pression de leurs opinions publiques. Le texte remettait en cause
l’ensemble du droit social dans l’Union, alors même que l’exigence sociale
se veut au cœur du modèle européen. Le projet de directive modifié sera
prochainement soumis au Parlement européen. Raoul-Marc Jennar le décrypte
pour nous.
Ce que les gouvernements ont maintenu de la proposition initiale
En premier lieu, le rappel du dogme : « un marché libre offre un plus
grand choix et de meilleurs services �* des prix plus bas aux consommateurs
» (considérant 2). Cette foi exprimée dans les capacités de la concurrence
�* fournir de la qualité au prix le plus bas n’est pas confirmée dans les
faits. Mais le souci de répondre aux attentes du secteur privé prévaut.
En deuxième lieu, les gouvernements ont rétabli le considérant 33 que le
Parlement européen avait supprimé. Il s’agit d’un texte qui énumère
la
liste des services couverts par la directive :
- services aux entreprises : conseil en gestion, services de certification
et d’essai, de gestion et d’entretien des locaux, publicité, recrutement,
agents commerciaux ;
- services fournis �* la fois aux consommateurs et aux entreprises :
services de conseil juridique ou fiscal, services liés �* l’immobilier
(construction, agences immobilières, services d’architecture), la
distribution, l’organisation des foires commerciales, location de
voitures, agences de voyage ;
- services fournis aux consommateurs : tourisme, guides touristiques,
services de loisir, centres sportifs et parcs d’attraction, services �*
domicile.
En troisième lieu, les articles 14 et 15. Ces articles contiennent les
exigences désormais interdites et celles remises en question. Il s’agit
des lois et règlements que les pouvoirs publics locaux, régionaux et
nationaux ne pourront plus appliquer aux activités de service (article
14). Les listes sont inchangées pour l’essentiel. Les gouvernements ont
repris les deux petites modifications apportées par le Parlement européen
(droit des pouvoirs publics de consulter, préalablement �* l’autorisation,
le public, des organismes tels que les chambres de commerce ou les
partenaires sociaux ; droit maintenu aux États d’exiger des garanties
financières et ou une couverture d’assurance).
En outre, une fois la directive adoptée, les États devront modifier leurs
législations et réglementations de telle sorte que la liberté
d’établissement et de circulation ne soit pas entravée par les exigences
suivantes (article 15) :
- les limites quantitatives ou territoriales (limites �* l’établissement
d’une activité de services fixées en fonction de la population ou d’une
distance géographique minimum entre prestataires),
- imposer au prestataire d’être constitué sous une forme juridique
particulière,
- imposer des exigences relatives �* la détention du capital d’une société,
- réserver l’accès �* l’activité de service concernée �* des prestataires
particuliers en raison de la nature spécifique de l’activité,
- imposer un nombre minimum d’employés,
- imposer des tarifs obligatoires minimum et/ou maximum que doit respecter
le prestataire.
Ces exigences ne peuvent être maintenues que pour des « raisons
impérieuses d’intérêt général ».
Si on ajoute les exigences interdites prévues �* l’article 16 (voir
ci-dessous), on se trouve en présence de la dérégulation la plus massive
jamais imposée au secteur des services en Europe et de la plus forte
dépossession de pouvoir infligée aux pouvoirs locaux, régionaux et nationaux.
En quatrième lieu, comme initialement, les gouvernements ont maintenu hors
du champ d’application les services financiers, les services de
communication électronique, les transports.
Ce que les gouvernements ont accepté
Les gouvernements conviennent (considérant 8) que la directive ne
s’applique qu’aux activités ouvertes �* la concurrence. Mais par ailleurs,
on sait que la Commission européenne considère que la concurrence doit
s’appliquer �* ce qu’elle appelle « les services sociaux d’intérêt
général
» [1].
Les gouvernements se sont ralliés au texte du Parlement européen pour
limiter le champ d’application de la directive [2].
Les gouvernements ont accepté tel quel le nouvel article 16 adopté par le
Parlement. Cet article remplace celui initialement intitulé « principe du
pays d’origine ». Cet article fait obligation aux États de fournir le
libre accès et le libre exercice �* tout prestataire de service. Cet accès
ne peut être soumis �* des exigences qui seraient discriminatoires (refus
en raison de la nationalité ou de l’État d’origine), non nécessaires
(non
justifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité publique, de santé
publique ou de protection de l’environnement) ou plus rigoureuses que
nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi. Il ajoute des exigences
que les pouvoirs publics ne pourront plus imposer :
- avoir un établissement sur le territoire ;
- exiger du prestataire une autorisation émanant des autorités du pays
dont il provient, y compris exiger une inscription dans un registre ou
auprès d’un ordre professionnel dans son pays d’origine ;
- interdire au prestataire de se doter de l’infrastructure dont il a
besoin pour fournir le service ;
- imposer un régime contractuel entre prestataire et destinataire qui
limite la prestation de service �* titre indépendant ;
- imposer au prestataire un document d’identité spécifique �* l’exercice
de
son activité de service ;
- imposer un équipement ou un matériel spécifiques, sauf en ce qui
concerne la santé et la sécurité au travail.
Il n’est plus fait mention, dans cet article, du droit applicable au
prestataire de service : le droit de son pays d’origine ou le droit de son
pays d’accueil ? Mais on sait que la jurisprudence de la Cour de Justice
est constante : c’est le droit du pays d’origine.
Les dérogations (article 17) prévues sont celles adoptées par le Parlement
européen (services postaux, du gaz, de l’électricité, de l’eau, des
déchets ; matières relatives au détachement des travailleurs, �* la
protection des personnes et au traitement des données �* caractère
personnel, au métier d’avocat,…)
Les gouvernements confirment la suppression des articles 24 et 25 décidée
par le Parlement. Ces articles concernent le détachement des travailleurs
au sein de l’Union (directive 96/71) et le détachement des travailleurs
provenant de pays tiers. Mais on doit se rappeler que la Commission, dans
une communication du 4 avril 2006 [COM 2006) 159 final] a réintroduit les
éléments de l’article 24 en s’appuyant sur la jurisprudence – dont
on
connaît le caractère néolibéral – de la Cour de Justice. Une Cour de
Justice qui transforme en arrêts obligatoires les textes légaux que la
Commission ne parvient pas �* imposer aux ministres et aux parlementaires.
Ce que les gouvernements ont modifié
Dans un considérant 10, les gouvernements ont écarté du champ
d’application les critères d’accès des prestataires de services aux fonds
publics.
Dans le considérant 25, ils ont indiqué que la directive ne devrait pas
affecter le principe de service universel. On ne peut que s’en réjouir.
Les gouvernements ont rétabli le considérant 33 du texte initial que le
Parlement européen avait supprimé (voir ci-dessus).
En ce qui concerne les exigences interdites par l’article 15, le
considérant 40 fournit un sens très large �* la notion impérieuse d’intérêt
général qui laisse une marge de manœuvre aux pouvoirs publics. C’est un
point positif.
Les gouvernements ont refusé la définition du terme « service » adoptée
par le Parlement européen et sont revenus �* une définition analogue au
texte initial. Ils ont refusé d’intégrer le concept d’ « obligation
de
service public » et la définition du service économique d’intérêt général
et celle du « travailleur » adoptés par le Parlement européen. Ils ont
refusé la définition du « prestataire » qui incluait que celui-ci est
établi dans le respect de la législation de son pays d’établissement.
Le Parlement européen avait intégré un nouveau considérant faisant
obligation de fournir toutes les informations utiles au respect de la
directive 96/71 sur le détachement des travailleurs aux guichets uniques
prévus par la directive. Les gouvernements ont supprimé cette obligation.
Le Parlement européen avait exclut du champ d’application « les services
d’intérêt général tels que définis par les États membres ». Les
gouvernements ont remplacé cette formulation par « les services d’intérêt
général non économiques ». Il s’agit d’un concept qui n’existe pas
dans le
droit communautaire, mais qui tend �* limiter la notion de services
d’intérêt général.
Les gouvernements ont rejeté l’amendement du Parlement sortant les
services juridiques du champ d’application au motif qu’ils sont régis
par
une autre disposition communautaire.
Dans le chapitre totalement réorganisé, relatif �* la « coopération
administrative » entre les États, les gouvernements ont présenté deux
nouveaux articles 30 et 31 : le premier concerne le contrôle par l’État
d’établissement et le second le contrôle par l’État où le servi est
fourni. Dans les deux cas, il s’agit des prestations fournies �* titre
temporaire. L’État d’établissement est responsable du contrôle du
prestataire sur son territoire, même lorsque le service est fourni dans un
autre État. L’État où le service est fourni est responsable du contrôle
sur son territoire.
Enfin, et ce n’est pas la moindre nouveauté, les gouvernements ont été
d’accord pour s’imposer �* eux-mêmes une obligation (article 39) :
soumettre �* la Commission, �* une date qui reste �* fixer, un rapport sur
la
manière dont ils auront mis en œuvre la directive (en particulier les
dérégulations prévues) et sur les justifications qu’ils apportent au
maintien de certaines dispositions légales et réglementaires (les «
exigences » mentionnées aux articles 15 et 16). Il est ajouté que « la
Commission fournit une fois par an des analyses et des orientations
concernant l’application de ces dispositions ». Dans l’exposé des motifs,
les gouvernements présentent cet article comme « un élément de l’équilibre
fondamental du texte » et considèrent qu’il s’agit d’un « système
efficace
de contrôle des dispositions nationales ». Les gouvernements ont donc été
d’accord pour transférer �* la Commission européenne un pouvoir de contrôle
nouveau sur des actes normatifs qui relèvent de l’exercice de la
souveraineté et le pouvoir de présenter chaque année un document qui
constitue une interprétation de la nouvelle législation communautaire.
Les gouvernements ont introduit un nouvel article 40 créant un comité dont
les pouvoirs ne sont nullement définis. L’exposé des motifs indique qu’il
s‘agit d’un « comité de réglementation ». Il aurait été plus correct
de le
baptiser « comité de déréglementation », mais nous sommes habitués �*
ce
que les néolibéraux usent, pour désigner les décisions qu’ils prennent,
de
termes qui font référence au contraire de ce qui est mis en œuvre.
Les propositions Gebhardt
La députée européenne désignée, depuis le début de la procédure
parlementaire, pour suivre, comme rapporteur, la proposition de directive,
Evelyne Gebhardt (PSE), a présenté un « projet de recommandation » qui
contient des propositions de modification de la position commune adoptée
par les gouvernements.
Le Parlement n’accepte pas tel quel le texte des gouvernements et
maintient ainsi la possibilité de changements (il n’existe aucune majorité
pour obtenir un rejet : n’oublions pas les liens qui unissent les
chrétiens démocrates ou les sociaux démocrates �* certains gouvernements
qui viennent d’adopter la position commune et l’adhésion d’une grande
majorité des membres du PSE aux thèses néolibérales).
Mme Gebhardt propose 11 amendements. Voici les plus importants :
1. A l’article 1, elle propose une formulation qui garantit mieux la
sortie du droit du travail du champ d’application de la directive en
faisant explicitement référence au respect des « législations et pratiques
nationales » ; la formulation proposée par les gouvernements n’offre pas
la garantie de ce respect ;
3. A l’article 2, elle enlève la mention « non économiques » ajoutée
par
les gouvernement dans la liste qui exclut les services d’intérêt général
du champ d’application (voir ci-dessus) ;
4. A l’article 2 encore, elle introduit des éléments qui donnent une
meilleure définition des services sociaux ; on sait que ceux-ci sont
sortis du champ d’application, mais que la Commission a présenté une
communication qui vise, dans un autre texte législatif, �* les soumettre
aux règles de la concurrence. Comme pour le détachement des travailleurs,
la Commission refuse de s’incliner devant la volonté exprimée par les élus
;
5. A l’article 3, un amendement vise �* garantir aux consommateurs qu’il
continuera de bénéficier des dispositions nationales en sa faveur quand
elles existent ;
6. A l’article 29, un amendement précise qu’un État doit avertir les
autres États de tout acte illégal commis par un fournisseur de services
qui présente un préjudice grave pour la santé, la sécurité des personnes
ou l’environnement ;
7 Les articles 30 et 31 du texte des gouvernements sont légèrement
modifiés afin que les responsabilités respectives des États soient plus
nettement établies quant au contrôle qu’ils exercent ;
8. A l’article 41, qui concerne un rapport que la Commission doit
présenter tous les trois ans sur l’application de la directive, un
amendement précise que ce rapport doit examiner l’opportunité de mesures
d’harmonisation
Mme Gebhardt ne remet pas en question le nouvel article 39 (rapport que
les États doivent soumettre pour justifier le maintien de certaines
exigences) au motif que cet article revêt « une importance fondamentale
pour le Conseil » (déclaration de la Présidence du Conseil). Mais elle
supprime le droit d’interprétation confié chaque année �* la Commission
sur
l’application de la directive et justifie cette suppression par le fait «
que l’interprétation demeure du ressort de la Cour de Justice ».
Une nouvelle mobilisation s’impose
Ce que nous avons obtenu
Les intenses mobilisations politiques, syndicales et associatives n’ont
pas été vaines. Les partisans du texte initial ont été contraints de
reculer. Et sérieusement. Ils sont sur la défensive. Concrètement, on
enregistre les progrès suivants :
- la directive ne s’applique qu’aux activités de service ouvertes �* la
concurrence et ne vise que les services fournis en échange d’une
contrepartie économique ;
- la directive ne traite pas de la libéralisation des services d’intérêt
économique général réservés �* des organismes publics ou privés, ni de
la
privatisation d’organismes publics prestataires de services ;
- la directive ne s’applique pas aux règles du droit international privé
;
- la santé, le droit du travail, le droit pénal des États membres, la
législation en matière de sécurité sociale des États membres, les services
sociaux (logement, aide �* l’enfance, aide aux familles et aux personnes
en
difficulté), la diversité culturelle, le pluralisme des médias ne sont pas
concernés par cette directive-ci ;
- les agences de travail intérimaire, les services de sécurité privés,
les
activités de jeux d’argent (on n’avait rien demandé �* ce propos), les
services fournis par les notaires et les huissiers de justice échappent
également au champ d’application de la directive ;
- le texte fournit une définition (considérant 40) de la notion de «
raison impérieuse d’intérêt général » qui est beaucoup plus détaillée
et
plus large que celle donnée dans la proposition initiale ;
- la suppression des articles 24 (détachement des travailleurs de l’Union)
et 25 (détachement des travailleurs des pays tiers) ; Ils vidaient de leur
substance des dispositions existantes en la matière. Ces articles avaient
fait l’objet des plus vives critiques du mouvement d’opposition �* la
proposition de directive et le Parlement européen avait été contraint d’en
tenir compte ;
- la suppression de la mention "principe du pays d’origine" et de sa
définition dans le texte.
Ce qu’il faut obtenir
Les amendements Gebhardt vont assurément dans le bon sens. Mais
suffisent-ils ?
L’impact des dérégulations prévues aux articles 14, 15 et 16 a-t-il été
soigneusement évalué ? Par exemple, comment, sans provoquer de
l’insécurité juridique, peut-on interdire �* des pouvoirs publics d’imposer
le respect d’un statut juridique �* une activité donnée ?
L’exclusion de la santé est-elle absolue et générale alors que dans la
liste des exigences interdites figurant �* l’article 16, on mentionne dans
un cas et dans un seul « sauf en ce qui concerne la santé » ? Pourquoi
cette exception, si la santé est vraiment exclue du champ d’application
?
En ce qui concerne les activités de service fournies, �* titre permanent,
par un prestataire dans un autre pays que celui où il est établi, quel est
le droit applicable ?
Comment accepter un texte qui laisse �* la Cour de Justice le pouvoir
d’interprétation extensible qui est le sien ?
Quelle confiance peut-on accorder �* une démarche où l’on voit la
Commission réintroduire par une autre procédure des dispositions que le
Parlement et les gouvernements ont rejetées (sur les services sociaux, sur
le détachement des travailleurs) ?
Comment accepter les pouvoirs nouveaux conférés �* la Commission européenne
dans l’état de sous-développement démocratique des institutions européennes
?
C’est �* ces questions que les parlementaires devraient fournir des
réponses précises. Le document Gebhardt est actuellement examiné par le
Parlement européen. En premier lieu, �* la commission du marché intérieur.
Celle-ci a décidé qu’elle votera le 23 octobre sur les amendements
proposés. C’est au cours de la session de novembre (13-16 novembre) que
le
Parlement se prononcera en séance plénière sur les travaux de sa
commission du marché intérieur.
Raoul Marc Jennar
Docteur en science politique, chercheur auprès de l’Unité de Recherche,
de
Formation et d’Information sur la Globalisation (URFIG), militant de
gauche, signataire de « l’Appel des 200 ».
Les articles de cet auteur
Historique de la Directive Bolkestein
- Le 13 janvier 2004, la Commission européenne approuve le texte d’une
"proposition de directive relative aux services dans le marché intérieur"
préparée par les collaborateurs du Commissaire Bolkestein ;
- Le Conseil des Ministres confie l’examen de cette proposition �* un
groupe de travail où sont représentés les Etats membres. Aucun
gouvernement ne demande le retrait de la proposition tout au long des
réunions qui se tiennent en 2004 ;
- Le 26 mars, les chefs d’Etat et de gouvernement demandent que l’examen
de la directive fasse l’objet d’une "priorité absolue" ;
- Le 5 juin, �* l’appel des deux centrales syndicales belges et du Forum
Social de Belgique, 5000 manifestants demandent, �* Bruxelles, le retrait
de la directive ;
- Le Parlement européen est saisi de la proposition pendant le second
semestre de 2004. A l’issue d’une audition d’experts, le rapporteur,
la
députée PSE Mme Gebhardt, déclare qu’il n’y a que deux options possibles
:
"soit retirer la proposition, soit la retravailler en profondeur" ;
- Début 2005, le Président de la République française affirme que "la
France, dès qu’elle a eu connaissance de la proposition, a demandé sa mise
�* plat" ; son premier ministre déclare qu’elle a été "retirée" ; la
direction du PS français affirme qu’elle est "dans les poubelles de
l’Histoire" ;
- Dans le même temps, au Parlement européen, le texte est examiné dans 7
commissions parlementaires différentes et suscite 1153 amendements ;
- Les 11 et 14 février 2006, deux imposantes manifestations expriment �*
Strasbourg, une opposition résolue �* la proposition de directive. Des
dizaines de milliers de personnes ont également manifesté �* Berlin et Rome.
- Le 16 février 2006, au Parlement européen, une majorité chrétienne
démocrate - sociale démocrate-libéraux adopte un texte assez largement
modifié qui programme néanmoins une dérégulation massive du secteur des
services et n’empêche pas l’application du principe du pays d’origine
; un
amendement de la Gauche Unitaire européenne précisant que c’est le droit
du pays d’accueil qui s’applique est rejeté ;
- Le 4 avril 2006, la Commission européenne présente un texte révisé de
sa
proposition initiale qui reproduit très largement le texte adopté par le
Parlement européen ;
- Seconde branche du pouvoir législatif européen, le Conseil des Ministres
adopte, le 24 juillet 2006, une version modifiée de la proposition de
directive. Elle s’écarte dans un certain nombre de cas du texte adopté
par
le Parlement européen et introduit des dispositions nouvelles acceptées
par la Commission européenne. C’est ce qu’on appelle la "position commune
du Conseil" qui reflète donc la position adoptée par les 25 gouvernements
de l’Union.
On trouvera les 3 documents (position commune des gouvernements, exposé
des motifs des gouvernements et projet de recommandation de Mme Gebhardt,
rapporteur au Parlement européen) sur le site du Parlement européen, �*
rubrique de la commission du marché intérieur (les documents utiles sont
au n°8 de l’agenda - 1ère colonne ; pour la version française, cliquez
sur
fr dans la dernière colonne).
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