Nederlandneederland

[PAJOT]

NederlandNEEderland - Zeer leesbaar betoog tegen de grondwet van emeritus hoogleraar Metajuridica aan de Universiteit Maastricht Nico Roos. In negen punten legt hij eerst heel kort zijn bezwaren tegen de grondwet uit. Daarna volgt uitleg voor de liefhebber. Gaat sterk in op het democratisch tekort.


NEDERLANDNEEDERLAND

Pleidooi van Prof. Mr. N.H.M. Roos


Tegen de Europese Constitutie || Vóór een democratische EU


Over enkele maanden, in mei of juni 2005, zal in Nederland een raadplegend referendum worden gehouden over de Europese Constitutie (verder: ECo). Met uitzondering van LPF, de Christen-Unie, de SGP en de SP heeft de Tweede Kamer zich al voorstander getoond van de ECo. Typerend voor het ondemocratische karakter van de huidige politieke cultuur in Nederland is dat aan de standpuntbepaling van de fracties die de ECo steunen, geen algemene partijvergaderingen vooraf zijn gegaan waarin partijleden daarover in debat konden gaan. Uit opiniepeilingen blijkt weliswaar dat een meerderheid van de Nederlandse bevolking begin 2005 niet afwijzend stond tegenover de ECo, maar ook dat de kennis over de ECo in het algemeen erg beperkt is. Uit onderzoek is bekend dat er bij de meeste Nederlanders en Europeanen in het algemeen een nogal vage, maar wel positieve houding ten opzichte van de EU bestaat. Die blijkt echter weinig gewicht in de schaal legt als de belangen van het eigen land vanuit Brussel in het gedrang komen en politieke leiders daartegen in het geweer komen. Daartoe was in het geval van Nederland alle aanleiding de laatste tijd. Bij de Intergouvernementele Conferentie van Brussel van 17 en 18 juni 2004, waar de regeringsleiders het eens zijn geworden over de ECo, zijn Nederlandse belangen echter ernstig verkwanseld door de Nederlandse regering doordat:

- Niets is bereikt ten aanzien van een verlaging van de hoge financiële bijdrage van Nederland aan de EU;

- De regering zich ten aanzien van de kwestie van de schending van het Stabiliteitspact door Duitsland en Frankrijk ronduit in de luren heeft laten leggen door Duitsland.

- Nederland (en de andere kleine EU-landen) nog meer een speelbal zal worden van de grote Europese landen

De ECo beoogt de verhoudingen in de EU voor de komende halve eeuw vast te leggen en nu de Nederlandse regering en bijna alle politieke partijen kennelijk gewoon hebben zitten suffen, is het van groot belang de Nederlandse kiezer te mobiliseren om een duidelijk NEE te laten horen. Zelfs als zou blijken dat uiteindelijk niet de meerderheid van de Nederlandse kiezers voor dat standpunt gewonnen kan worden, betekent dit nog niet dat de zaak van de tegenstemmers verloren is. Er zijn immers nog 9 landen waar een referendum zal worden gehouden en alles wijst erop dat in ieder geval de Britse kiezers in meerderheid tegen zullen stemmen. Hoe meer steun de Britten daarbij krijgen van tegenstemmers op het continent, des te meer kans is er dat er ooit nog eens een alternatieve ECo zal worden ontwikkeld. Van zo’n alternatief zou men als democraat twee dingen willen. In de eerste plaats dat deze landen niet langer zal dwingen om mee te doen met integratie die verder gaat dan wat voor een interne markt strikt noodzakelijk is, maar dat wel de mogelijkheid daartoe biedt voor landen die dat willen; en in de tweede plaats dat supranationale Europese samenwerking op welk terrein dan ook, steeds ook op een werkelijk democratische wijze geschiedt. Het is precies door een overmaat aan centralisatie van Europese politieke besluitvorming en een gebrek aan flexibiliteit en democratie in de EU, dat de grote landen de kleine landen zo gemakkelijk kunnen overheersen. Tegelijkertijd verhindert dit gebrek aan democratie dat er ook zoiets gaat ontstaan als een Europees gemeenschapsgevoel in de EU, een relatie van onderling vertrouwen dat de EU werkelijk en uitsluitend gemeenschappelijke belangen dient en niet een arena is waarin landen als achterbakse honden vechten over wie er met het grootste been vandoor kan gaan. Deze ECo is niet in het belang van Nederland, maar ook niet in het belang van Europa. Hieronder zal worden uiteengezet wat er mis is met de EU en waarom de ECo die problemen niet oplost, maar juist verergert.

Kort samengevat wordt in onderstaande beschouwing het volgende betoogd:


1. De discussie over het democratisch deficit (verder: DD) is lastig omdat democratie meerdere kernaspecten heeft die in de discussie onvoldoende worden onderscheiden (par. 1 en par. 10).

2. De geringe participatie van de kiezers aan Europese verkiezingen is niet het rechtstreekse gevolg van een fundamenteel gebrek aan interesse voor de EU. Bijna iedereen weet immers langzamerhand dat het EU-beleid praktisch alle terreinen van de nationale politiek bestrijkt. Europese verkiezingen gaan echter nauwelijks over Europese kwesties en de kiezer heeft daardoor geen andere keus dan thuis te blijven of om naar het voorbeeld van de politici te doen alsof het om nationale verkiezingen gaat (par. 2).

3. De fundamentele oorzaak van deze schijnvertoning is dat het Europese Parlement geen Europese regering tegenover zich heeft die door Parlement en kiezer op zijn prestaties kan worden beoordeeld en dus ook naar huis kan worden gestuurd als het politieke vertrouwen komt te ontbreken (par. 3 en 4).

4. De Commissarissen van de Europese Commissie worden niet op basis van een regeringsprogramma benoemd en zijn bovendien, hoewel formeel onafhankelijk, tevens waakhonden voor de belangen van “hun” lidstaat. Zij hebben betrekkelijk weinig greep op hun ambtenaren. Die wantrouwen hun van nationalistische sympathie verdachte Commissaris en schrijven zich een eigen Europese missie toe. Zij treden daarbij op als een soort makelaars en bemiddelaars tussen diverse belangen van lidstaten en die van georganiseerde belangengroepen. Ze opereren daarbij in een gigantisch, alleen voor de insiders toegankelijk netwerk van werkgroepen en uitvoerende commissies. Daarin treffen zij zich met nationale ambtenaren, “onafhankelijke” experts alsmede vertegenwoordigers van belangengroepen. Pogingen om de autonomie van de Europese ambtenaren in te dammen zijn totnogtoe weinig succesvol geweest en kunnen dat ook niet zijn zolang er geen parlementaire regeringsverantwoordelijkheid bestaat in de EU (par. 4 en 7).

5. De ECo brengt een verschuiving van macht met zich mee van de Commissie naar de Europese Raad (regeringsleiders) en de Raad van (nationale) Ministers. De Europese Raad kent volgens de ECo een President en een Minister van Buitenlandse Zaken, die bovendien ook nog vice-voorzitter van de Commissie is. In beide raden hebben de grote landen, die 75% van de EU-bevolking vertegenwoordigen, het voor het zeggen. Terwijl het EP in de loop der jaren een zekere greep op de Europese Commissie heeft gekregen, ook al is dat dan geen werkelijk parlementaire controle, is daarvan geen sprake ten aanzien van de Raad. De Raad heeft echter wel de medewerking nodig van het EP bij wetgeving, behalve op het terrein van Veiligheid en Buitenlandse Zaken, de Economische en Monetaire Unie, het Landbouwbeleid en de Europese Meerjarenbegroting. Het effect van een en ander is vermoedelijk dat het EP meer dan nu beïnvloed zal gaan worden door belangentegenstellingen tussen de lidstaten. EP-leden zijn wat dat betreft zeer kwetsbaar doordat hun politieke carrière sterk afhankelijk is van hun positie in nationale partijen. Democraten dienen de verhoudingen om te draaien en het EP de macht te geven over een Europese regering, waarbij de bescherming van nationale belangen een passende democratische plaats kunnen krijgen in een Senaat (par. 4 en 11).

6. Bij dit alles dient ook niet te worden vergeten dat de uitbreiding van de macht van de (Europese) Raad en het EP ook impliceert dat de nationale parlementen minder controle zullen hebben over hun regering in Europees verband, ook al stelt die controle ook nu niet zoveel voor (par. 6 en 10). De ECo heeft wel wat leuke dingen bedacht om burger en parlement meer te betrekken, zoals openbaarheid van de wetgevende vergaderingen van de Raad (par. 8.), mogelijkheid van bezwaar door nationale parlementen op grond van gebrek aan proportionaliteit of subsidiariteit van wetsvoorstellen van de Commissie (par. 6), recht van verzoek om een wetsvoorstel door de Commissie op basis van handtekeningen van minstens een miljoen EU-burgers uit een nog nader te bepalen aantal EU-landen (par. 6). Deze rechten stellen echter hetzij in de praktijk niks voor, of ze beperken bestaande rechten juist. Het zijn dus grotendeels democratische fopspenen voor de burger. Dit soort halfzachte tegemoetkomingen die geen wezenlijke invloed zullen hebben op het DD bevestigen de vrees dat het met de ECo wat dat betreft nog slechter gesteld zal zijn. Voorstanders van de ECo wijzen als voordelen ervan ook nog op de reductie van de diversiteit van besluiten en het opnemen in de ECo van het Handvest voor de fundamentele Rechten van Europese Burger, dat in 1999 is opgesteld maar nog geen formele status had. Voor de burger en voor de reductie van het deficit is de reductie van het aantal besluitvormen van weinig belang. De standaard-procedure voor Europese wetgeving, “codecisie” genoemd, blijft heel erg moeilijk te volgen (par. 3). Wat betreft de fundamentele rechten voegt het Handvest niks toe aan wat al aan bescherming kon worden ontleend aan de voor de lidstaten geldende internationale verdragen op dit gebied (par. 10). De Europese burger wordt, met andere woorden, door de ECo met een lachwekkend kluitje het Brusselse riet in gestuurd

7. Het zogenaamde “acquis” (de gigantische verzameling van Europese rechtsregels en jurisprudentie) wordt als een heilige koe behandeld omdat het de machtsbasis vormt van de Europese Commissie die een monopolie heeft over initiatieven tot wetgeving. De gelegenheid om het acquis grondig te reviseren op noodzakelijkheid van regelingen voor de interne markt alsmede onder het gezichtspunt van proportionaliteit en subsidiariteit, heeft de Conventie ongebruikt gelaten. Gelet op de uitbreiding van de bevoegdheden van de EU door de ECo belooft deze dus alleen verdere aanwas van het acquis (par. 5).

De ECo zet duidelijk in op meer integratie op het terrein van veiligheid en buitenlandse zaken, zoals o.a. blijkt uit de nieuwe figuur van een Minister van Buitenlandse Zaken. Juist op dit voor de Europese burger zo belangrijke terrein is er echter geen Europese parlementaire controle (par. 9).

8. Het grote belang van een democratisch Europa is gelegen in:

- meer flexibiliteit in de Europee integratie, zodat lidstaten eventueel alleen kunnen participeren aan de interne markt en nieuwe leden gemakkelijker en meer geleidelijk kunnen integreren;
- een gevoel van onderlinge betrokkenheid bij de Europese burgers op basis van duidelijk herkenbare gemeenschappelijkheid van belangen;
- een onder parlementaire controle staande Europese regering is een voorwaarde voor de mogelijkheid van effectieve kritiek op de Europese politiek, bijvoorbeeld die op de inefficiëntie van de landbouwpolitiek en de structuurpolitiek (samen goed voor meer dan 80% van de Europese begroting). De ECo handhaaft de situatie waardoor een enkele lidstaat (landbouw) of een kleine minderheid van de lidstaten (structuurpolitiek) hervormingen kan dwarsbomen op grond van zogenaamde “nationale belangen” die in werkelijkheid meestal alleen maar eigenbelangen zijn van kleine maar politiek machtige nationale minderheden.

9. De ECo beoogt de verhoudingen voor 50 jaar vast te leggen. Een stem tegen de ECo moet in Europees verband worden gezien. Er zijn immers nog negen landen die een referendum houden. Ook als in Nederland de nee-stemmers in de minderheid zouden blijven, ondersteunt dat de nee-stemmers in andere landen, terwijl een meerderheid van nee-stemmers in Groot-Brittannië zeer waarschijnlijk is. Zolang Groot-Brittannië lid blijft van de EU, zal dat de invoering van de ECo blokkeren en is er kans op een meer democratische Europese Unie. Het is daarom zaak voor Nederlandse democraten een zo krachtig mogelijk NederlandNEEderland te laten horen: Tegen de ECo, maar vóór een democratisch Europa!




1. Waarom de discussie over het DD zo lastig is: de veelzijdigheid van het democratiebegrip

De discussie over het DD is behoorlijk lastig. Eén oorzaak daarvan is dat iedereen iets anders lijkt te verstaan onder democratie. Dit komt niet zozeer doordat er zoveel verschil van mening is over de vraag wat de kernelementen van ons democratisch politiek systeem zijn. In de dagelijkse discussie over democratie ligt echter nu eens het accent op het ene aspect, dan weer op het andere, zonder dat dit altijd duidelijk is voor de deelnemers aan de discussie. Daardoor praat men gemakkelijk langs elkaar heen. Democratie kan tot een vijftal kernaspecten van een politiek systeem worden herleid, namelijk:

a) meerderheidsbesluitvorming op basis van individueel actief en passief kiesrecht (al dan niet via vertegenwoordigende lichamen), die in principe reviseerbaar is, dat wil zeggen dat minderheden altijd later nog hun “gelijk” kunnen halen;

b) openbaarheid en rationele verantwoording van politieke besluiten als gericht op het algemeen belang;

c) mogelijkheid tot - en ook feitelijk een vrij ruime mate van participatie van de burgers aan de politiek bij wijze van vorming van een politieke gemeenschap en legitimatie van het politieke gezag;

d) voortdurende toetsing van de doelmatigheid en de efficiëntie van de door de overheid geproduceerde goederen en diensten;

e) bescherming van fundamentele rechten zonder welke de democratische staatsburger niet als zodanig kan functioneren. Deze zijn te onderscheiden in:

1) klassieke vrijheidsrechten, als de integriteit van het menselijk lichaam, eigendom en privacy, vrijheid van bewegen en van meningsuiting;

2) specifiek politieke rechten zoals het actief en passief kiesrecht van in principe alle volwassen burgers, vrijheid van vereniging en vergadering en vrijheid van drukpers;

3) sociale en culturele rechten die tenminste het sociaal-economische en culturele minimum dienen te garanderen waardoor de burger over voldoende middelen, kennis en inzicht kan beschikken om in een democratie te kunnen participeren.

Deze vijf kernaspecten van de democratie zijn van primair belang bij het beantwoorden van de vraag of en in welke mate de ECo een verbetering van de Europese democratie zal kunnen bewerkstelligen.

2. De paradox van het steeds grotere belang van de EU dat maar niet tot de kiezer zou willen doordringen.

Een oppervlakkige omschrijving van het Europees DD is dat de burgers zich niet betrokken voelen bij de Europese Unie. Daarbij wordt dan vaak gewezen op het lage opkomstpercentage bij Europese verkiezingen (45%). Eigenlijk is dat nog een verrassend hoog percentage. De meeste kiezers doen namelijk alsof het om zuiver nationale verkiezingen gaat. Dat Europa als zodanig bijna geen rol speelt bij die verkiezingen, is moeilijk te rijmen met het gegeven dat tegenwoordig meer dan de helft van alle belangrijke politieke besluiten in Brussel wordt genomen. Na de invoering van de ECo zal de EU alleen nog bevoegdheden ontberen op het terrein van belastingen en ruimtelijke ordening. In feite is de EU echter ook op die terreinen actief.

Er zijn bijvoorbeeld Europese richtlijnen over BTW. De EU mag namelijk volgens artikel 95 van het huidige EU-verdrag nationale regels harmoniseren indien het belang van de interne markt dat vereist. In het geval van de ruimtelijke ordening is dat niet gebeurd, maar deze heeft niettemin wel veel invloed ondergaan van het Europees beleid op het terrein van milieubescherming en vervoer. De invloed van de EU op het nationale beleid is echter niet beperkt tot het formele kader van de EU. Officieel had de EU totnogtoe geen bemoeienis met onderwijs (wel na invoering van de ECo). De invoering van een bachelor-master structuur in het hoger onderwijs in Europa is gebaseerd op een gewone internationale afspraak (de “Bologna-verklaring” van 1999) tussen de Europese regeringen. Deze verklaring stond echter wel degelijk in nauw verband met het in het jaar 2000 door de Europese Raad (de regeringsleiders van de lidstaten) vastgestelde Lissabon-programma dat Europa beter wil doen concurreren in de globale kenniseconomie.

De invloed van de EU is soms moeilijk vast te stellen. In het kader van de werkgelegenheidspolitiek dienen de lidstaten bijvoorbeeld jaarlijks rapportages te produceren. Die worden door de Europese Commissie beoordeeld aan de hand van daartoe opgestelde richtlijnen. Zo vindt er heel wat “coördinatie van beleid” plaats waarvan de invloed nu eens groter en dan weer kleiner is. Zeker na de uitbreiding van taken en bevoegdheden van de EU door de ECo zal er echt geen beleidsterrein meer zijn of de EU bemoeit er zich wel mee op de een of andere wijze.

Wat was eigenlijk de reden dat de EU zo nodig moest worden opgetuigd met een ECo? Volgens de Verklaring van Laeken van 15 December 2001 was één reden dat de EU na de toetreding van de Centraal-Europese landen zo’n 400 miljoen inwoners zou gaan tellen en een veel belangrijkere rol op het toneel van de wereldpolitiek zou kunnen gaan spelen. Dat bezinning daaromtrent nodig is, werd nog eens onderstreept door de pijnlijke verdeeldheid in de EU over de oorlog tegen Irak. De tweede reden was zeer uitdrukkelijk het DD. Het is daarom ook terecht de ECo onder dat laatste gezichtspunt te beoordelen en des te meer omdat de kwestie van de rol van de EU als “global actor” eveneens van veel belang is in verband met het DD.


3. De gespletenheid van de Europese democratie: het dubbele kiezersmandaat.

Een tweede reden waarom de discussie over het Europees DD lastig is, is dat de burger de Europese besluitvorming op twee manieren kan beïnvloeden. Als nationaal burger kan worden gestemd bij de nationale verkiezingen. De verkozen volksvertegenwoordigers worden vervolgens geacht controle uit te oefenen op de deelname van de regering aan de Europese Raad (de regeringsleiders) en de Raad van Ministers (de ministers van de departementen van de verschillende landen). Daarnaast kan een burger van een EU-land zijn stem uitbrengen bij de Europese verkiezingen waarin de leden van het Europese Parlement (verder: EP) worden verkozen. Zowel formeel als materieel speelt het nationale element een grote rol bij deze Europese verkiezingen. Formeel omdat ieder land een bepaald aantal zetels toegewezen heeft gekregen en de in Nederlandse kiezer niet kan stemmen op kandidaten die niet in Nederland woonachtig zijn. Materieel, omdat Europese politiek vraagstukken, zoals al opgemerkt, eigenlijk zelden een rol spelen tijdens die verkiezingen, maar wel nationale politieke kwesties.

Het EP dat thans 732 zetels telt, kent niettemin wel Europese politieke fracties. De grootste fractie met 272 zetels is die van Conservatieven en Christen-democraten verenigd in de Europese Volkspartij. De Europese Socialisten bezetten 200 zetels en de Europese Liberalen 66 zetels. De rest van 194 zetels is verdeeld tussen meerdere linkse en groene partijen, eurosceptici en nationalisten en andere, min of meer onafhankelijke parlementsleden. Deze fracties treden echter niet als zodanig in het electorale strijdperk. Dat ligt immers ook niet erg voor de hand nu de Europese verkiezingen per land en grotendeels volgens nationale kiesregels verlopen. Op zichzelf genomen sluit dat niet uit dat partijen uit verschillende landen een gezamenlijk verkiezingsprogramma hebben. Sommige partijen hebben dat ook, maar het zijn typische vergaarbakken van nationale wensen of ze zijn zo algemeen geformuleerd dat ze tamelijk nietszeggend zijn. Het zou niet alleen een bijna onmogelijke klus zijn om het eens te worden over een concreet supranationaal programma, het zou ook een inspanning zijn die niet zoveel zin heeft. Zo’n verkiezingsprogramma zou immers zelfs de grootste fractie nog geen invloed garanderen op de besluitvorming in de EU. Verkiezingsprogramma’s vormen bij nationale verkiezingen de basis voor regeringsprogramma’s, althans voor die partijen die erin slagen vertegenwoordigers in een door een parlementaire meerderheid gesteunde regering te krijgen. Het EP heeft echter geen zeggensmacht over een “Europese regering” om de eenvoudige reden dat er geen Europese regering bestaat. Maar betekent dit dat het EP nauwelijks macht heeft? Allesbehalve!

Sinds de invoering van het Verdrag van Maastricht, ruim tien jaar geleden, heeft het EP steeds meer invloed gekregen. Die invloed zal door de ECo bovendien weer flink worden uitgebreid. Ook de politieke fracties spelen, ondanks het ontbreken van een gemeenschappelijk programma, een belangrijke rol in de besluitvorming van het EP. De invloed van het EP is door het gebrek aan binding aan een regering juist groter dan die van de politieke fracties in de meeste nationale parlementen. Hoe komt dit? De noodzaak tot samenwerking is zo groot, wil het EP überhaupt invloed hebben, dat politieke geestverwantschap het meest voor de hand liggende kader is waarbinnen kan worden samengewerkt en op een constructieve manier kan worden onderhandeld, zowel binnen de fracties als tussen de fracties. Dat laatste geldt in het bijzonder voor de Europese Volkspartij en de Europese Socialisten, die samen 65% van de zetels bezetten. Deze noodzaak tot samenwerking geldt zowel voor de verdeling en het efficiënte gebruik van de hulpmiddelen van de leden van het EP, de verdeling van de belangrijke functies zoals die van voorzitter of rapporteur van de parlementaire commissies, als ook, zij het in beduidend mindere mate dan op nationaal niveau, voor de politieke besluitvorming. Overigens moet men van de politiek geestverwantschap geen overdreven voorstelling hebben. Engelse conservatieven en continentale christen-democraten zijn ongeveer even verwant met elkaar als conservatieven en continentale liberalen. Maar de Nederlandse liberalen en D’66 maken behoren dan weer tot één liberale fractie in het EP. Maar ook al is er dan een tamelijk dunne politiek-ideologische representativiteit van het EP in relatie tot de kiezers, toch blijven de besluitvorming door het EP en de rol van de diverse partijen en individuele leden van het EP voor de meeste kiezers in het verborgene. Dit verklaart wellicht zelfs mede waarom het EP zoveel invloed kan uitoefenen. De individuele leden van - en fracties in het EP worden bij de verkiezingen immers toch niet afgerekend op wat (en voor wie) ze al dan niet iets hebben gepresteerd. Ze steunen geen regering en ze voeren geen oppositie tegen een regering. Wat echter ook nog een rol speelt bij het gebrek van verantwoording bij de EP-leden is dat het EP bijna steeds veel meer pro-Europese integratie is dan de Europese bevolking. Dit is op het eerst gezicht enigszins verbazingwekkend. Europese parlementariërs zijn immers vaak eerst lid geweest van het nationale parlement of zelfs lid van een regering die nationale belangen verdedigt tegenover Brussel. De verklaring hiervoor is dat politici bijna per definitie uit zijn op macht en meer invloed van de EU betekent veelal ook meer macht voor het EP. Daardoor is het ook begrijpelijk dat Commissie en EP elkaar plegen te steunen tegenover de Raad, waarin de nationale staten hun belangen kunnen verdedigen.

2. De Europese Unie, een supranationale staat zonder regering

Met een ECo waarin een President van de Europese Raad en een Minister van Buitenlandse Zaken figureren, lijkt de EU nu langzamerhand toch de vorm van een supranationale staat te gaan aannemen. Het heeft al een eigen munt, een vlag en een volkslied en met de ECo zet het ook duidelijk een stap in de richting va een Europees leger. Maar het blijft wel een staat zonder een regering in formele zin, laat staan een democratische regering. In een “normale” democratie bestaat er een machtenscheiding, waarbij het parlement de wetgevende macht heeft en de regering de uitvoerende macht. Dat wil niet zeggen dat regeringen helemaal geen rol spelen in het wetgevingsproces. Integendeel, dat doen regeringen meestal juist wel, namelijk door het indienen van wetsvoorstellen, maar de macht om een wet al dan niet aan te nemen, ligt - in ieder geval formeel - bij het parlement. Meestal heeft het parlement echter ook het recht van initiatief, het recht een wetsvoorstel in te dienen. In de EU heeft het EP dit recht echter niet, maar ligt het, op enkele belangrijke uitzonderingen na (zie onder), uitsluitend bij de Commissie. Na de invoering van de ECo zal de zogenaamde “codecisie-procedure” de normale vorm van besluitvorming zijn. Een beschrijving daarvan laat zien dat er van scheiding tussen de uitvoerende en de wetgevende macht in de EU geen sprake is. Daarnaast maakt de beschrijving duidelijk hoe buitengewoon ingewikkeld deze procedure is.

De Europese Commissie bestaat uit een President en (in ieder geval nog tot 2009) één Commissaris per Lidstaat. Ieder Commissaris is primair verantwoordelijk voor een Directoraat-Generaal (DG), zij het dat sommige Commissarissen uit hoofde van hun functie te maken hebben met meer dan één DG. Als een meerderheid van de Commissarissen heeft ingestemd met een wetsvoorstel, wordt het vervolgens naar het EP en de Raad gestuurd. Het EP beoordeelt het voorstel met meerderheid van stemmen en kan daarbij wijzigingen aanbrengen. Als de Raad met het oordeel van het EP instemt met een gekwalificeerde meerderheid (55% van de lidstaten, minstens 15 van de 24 lidstaten die ook nog 65% van de bevolking van de EU vertegenwoordigen en dit alles tenzij slechts 4 lidstaten hebben tegengestemd) is het voorstel aangenomen. Is de Raad het niet met het EP eens, dan maakt het zijn eigen, eveneens met gekwalificeerde meerderheid van stemmen vastgestelde standpunt kenbaar aan het EP. In dat geval maakt ook de Commissie haar visie kenbaar aan het EP.

Er volgt dan een tweede ronde, waarbij het EP binnen drie maanden het standpunt van de Raad kan overnemen (eventueel door helemaal niet te reageren), waarna het voorstel van de Raad als aangenomen geldt. Verwerpt het EP echter het standpunt van de Raad met absolute meerderheid van stemmen, dan is het voorstel verworpen. Het kan echter ook met absolute meerderheid van stemmen amendementen voorstellen. Deze gaan dan weer naar de Raad, waaraan de Commissie haar beoordeling toevoegt. Gaat de Raad vervolgens met gekwalificeerde meerderheid akkoord, dan is het voorstel aangenomen, tenzij het gaat om amendementen die de Commissie heeft afgewezen. Die kan de Raad namelijk alleen met unanimiteit van stemmen overnemen. Is de Raad niet akkoord gegaan met alle amendementen, dan volgt binnen zes weken een bijeenkomst van een Verzoeningscommissie, die bestaat uit de leden van de Raad of een afvaardiging daarvan, en een even grote afvaardiging van de kant van het EP. Ook de Commissie is bij de verzoeningsprocedure betrokken en wel als bemiddelaar. Slaagt de Verzoeningscommissie er niet in tot een compromis te komen, dan is het voorstel verworpen. Is dat wel het geval dan moeten zowel het EP (bij absolute meerderheid) als de Raad (bij gekwalificeerde meerderheid) het compromis aanvaarden. Zo niet, dan geldt het voorstel als verworpen.

Ook een jurist kost het heel wat inspanning voordat hij alle stappen in deze procedure zonder mankeren uit het hoofd kan reproduceren. Als enige troost kan worden opgemerkt dat de ECo de bestaande zestien besluitvormen tot vijf reduceert, één van de weinige positieve aspecten van de ECo. Maar gecompliceerd blijft het. Zo ligt het recht van initiatief op het terrein Economische en Monetaire Unie, van Justitie en Binnenlandse Zaken en van Veiligheids- en Buitenlandse Politiek, niet bij de Commissie, maar bij de Raad. In die gevallen zijn de vereisten voor gekwalificeerde meerderheden nog hoger en heeft het EP veelal minder en soms niets te vertellen.

Het zal duidelijk zijn dat de Europese Commissie alleen daarom al niet de rol van een Europese regering met een regeringsprogramma kan vervullen, omdat het behalve met het EP ook rekening moet houden met de Raad. Het initiatief tot samenstelling van de Raad ligt ook niet bij het EP, maar bij de Europese Raad wat betreft de President van de Commissie. De Commissarissen, tot 2009 nog uit ieder land één, worden voor benoeming voorgedragen door de President, na overleg met de regering van iedere lidstaat. Het EP is formeel alleen bevoegd de Commissie als geheel te aanvaarden of niet, maar in de praktijk beoordeelt het ook de geschiktheid van de individuele Commissarissen. Onlangs heeft het dat bijvoorbeeld nog gedaan in het geval van de Italiaanse kandidaat-Commissaris Buttiglione, die als onaanvaardbaar werd beoordeeld vanwege zijn conservatieve katholieke visie op homofilie en de positie van de vrouw. Er is echter geen sprake van dat de President ook een formeel regeringsprogramma presenteert waaraan het EP al dan niet zijn goedkeuring geeft. Iedere Commissaris is betrekkelijk vrij in zijn beleid, zij het dat wetsvoorstellen de goedkeuring van de meerderheid van de leden van de Commissie behoeven. Een echt programma is echter moeilijk te realiseren, omdat de Commissarissen zeer verschillende politieke achtergronden hebben. Hoewel formeel onafhankelijk figureren ze bovendien in de praktijk ook als een soort vooruitgeschoven post voor de verdediging van de belangen van hun land van herkomst. In de Commissie zijn het echter niet allen de Commissarissen die voor dat laatste zorg dragen.

3. De dubbelrol van de Europese Commissarissen en de anarchie in de ambtelijke organisatie van de Europese Commissie.

Een Commissaris heeft het recht een kabinet van enkele hooggeplaatste ambtenaren te benoemen waarvan de functie voornamelijk is op te treden als waakhond over - en onderhandelaar met de rest van de Commissie. Deze kabinetten bestaan bijna altijd voor het grootste deel uit landgenoten van de Commissaris. Omdat de Commissaris niet aan zijn DG leiding geeft op basis van een gezamenlijk beleidsprogramma van de Commissie en tevens optreedt als voorpost van het land dat hem of haar heeft voorgedragen, is het gezag dat een Commissaris over zijn of haar DG heeft nogal beperkt in vergelijking tot dat van een nationale minister over zijn ministerie. In de toprangen van een DG zitten mensen die ooit als lid van het kabinet van een Commissaris in de Commissie zijn “geparachuteerd” en die ook na het vertrek van “hun” Commissaris zijn gebleven. Tussen hen en de reguliere staf bestaat vaak een wat moeilijke verhouding, zowel als zij nog lid zijn van het kabinet als daarna, wanneer zij geen meer verantwoordelijke taken hebben dan de andere beleidsambtenaren, maar wel hoger in rang zijn en dus ook beter worden betaald. Ook de Commissaris heeft te maken met een reguliere staf die zich niet gemakkelijk schikt als deze het beleid van de Commissaris niet in het belang van de Europese integratie acht. Dit is het gevolg van een historisch gegroeide traditie waarin de Commissie zichzelf zag als de voorhoede van de Europese integratie, die met quasi-missionaire ijver streefde naar wat in het eerste artikel van het geldende EU-verdrag “ever closer union” wordt genoemd. Een dergelijke visie op de Commissie ligt ook in de lijn van haar taak als waakhond over de uitvoering van het zogenaamde ”acquis communeautaire” (letterlijk: de gemeenschappelijke verworvenheid), de verzameling van zo’n 100.000 pagina’s EU-regelgeving en jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU. Deze laatste instelling heeft de groei van de in Brussel geconcentreerde macht overigens veelal krachtig ondersteund met uitspraken waarin het politieke en het juridische element nog maar moeilijk te onderscheiden waren. Dit heeft ongetwijfeld sterk bijgedragen tot het Euro-missionaire zelfbeeld onder de ambtenaren van de Commissie.

De rol van de Commissie als pionier van de integratie was met name sterk gedurende het presidentschap van Jacques Delors, onder wiens leiding de interne markt, de monetaire unie en het Verdrag van Maastricht tot stand zijn gekomen. Delors opereerde veelal buiten de normale ambtelijke hiërarchische lijnen om. Typisch voor de Commissie is bijvoorbeeld dat er veelal ambtelijke dossiers ontbreken. Deze worden kennelijk als privé-bezit van de ambtenaar beschouwd, wat uiteraard grote problemen oplevert voor de continuïteit en de controleerbaarheid van het ambtelijk bedrijf. Door de Commissie-Santer, de opvolger van de Commissie Delors, zijn pogingen ondernomen om de Commissie tot een meer normale bureaucratie te hervormen, bijvoorbeeld door rangen aan verantwoordelijkheden te koppelen en door de ambtenaren te verplichten om uitsluitend langs hiërarchische lijnen te communiceren. Die hervormingspogingen zijn echter min of meer gesmoord door het verzet van de vakbonden, waarna de Commissie-Santer tenslotte in 1999 het veld moest ruimen als gevolg van de onthullingen van de Nederlandse klokkenluider Van Buitenen over ambtelijke corruptie in de EU. Door de Commissie-Prodi zijn vervolgens pogingen gedaan om het risico van ambtelijke corruptie in te dammen. Dat risico is levensgroot in een systeem van politiek ondernemerschap van ambtenaren die opereren in een speelveld van strijdende nationale belangen. Of dit, gelet op de structurele verhoudingen in de Commissie, veel effect zal hebben, is zeer de vraag. In ieder geval werd Van Buitenen zo wanhopig over de wijze waarop Kinnock, die als vice-president van de Commissie belast was met de hervormingen, het onderzoek naar de door Van Buitenen aangekaarte corruptieschandalen belemmerde, dat hij besloot ontslag te nemen als EU-ambtenaar en zich, met succes, kandidaat te stellen voor het EP. Terecht, want hervormingen van de administratieve controle zoals voorgesteld door Marta Andreasen, hoofd van de Europese aacountantsdienst, kwamen haar te staan op schorsing wegens gebrek aan loyaliteit te staan. Andreasen heeft daarom een krachtig pleidooi gevoerd tegen de de ECo, omdat daarin niets is gedaan aan het probleem dat 95% van de EU-uitgaven oncontroleerbaar is.

Het gevolg van al deze problemen in en met de Commissie is geweest, dat de lidstaten steeds vaker zaken zijn gaan doen buiten de Commissie om en in het bijzonder via het netwerk van werkgroepen van de Raad. De Commissie krijgt dan via de Raad min of meer te horen op welk terrein welk juridisch initiatief van de Commissie wordt verwacht, in plaats van dat de Commissie zelf het politieke voortouw neemt. Het lijkt erop dat de lidstaten het eigenlijk wel een geruststellende gedachte vinden dat de Commissie een enigszins lamgeslagen organisatie is geworden, die zich in de eerste plaats met de controle op de uitvoering van het acquis bezig houdt en veel minder met de ontwikkeling van nieuw beleid en nieuwe regelgeving. De ECo met zijn verschuiving van macht van de Commissie naar de Raad past in die ontwikkeling. Op de achtergrond speelt daarbij ook een rol dat men bang is voor het effect van de toetreding van zoveel nieuwe, voormalig communistische landen, die uiteraard ook hun ambtelijk aandeel in de Commissie zullen gaan opeisen. Het moet nog maar worden afgewacht hoe braaf deze landen het acquis zullen gaan implementeren, te meer daar vaak overgangsregelingen gelden. Bovendien is men zeer bevreesd voor het gevaar van corruptie als de Europese vetpotten arriveren in die relatief arme landen, laat staan dat men deze nieuwe ambtenaren politieke initiatieven wil gaan zien nemen waarvoor ze het niet geringe politieke gewicht van de nieuwe landen in de Raad en het EP zullen weten te mobiliseren.

Tijdens de Europese Conventie heeft de President van de Commissie, Prodi, een poging gedaan om de rol van de Commissie als voortrekker van de Europese integratie nieuw leven in te blazen. Tegen de achtergrond van wat zojuist is uiteengezet, is het begrijpelijk dat deze poging jammerlijk is mislukt. Integendeel, de macht lijkt duidelijk verschoven in de richting van de (Europese) Raad, ook al is het formele recht van initiatief bij de Commissie blijven liggen. Een en ander zal er toe kunnen leiden dat de rol van de Commissie veel meer van administratieve aard wordt en dat de wetgeving vooral een spel wordt tussen Raad en EP. Daarbij is te bedenken dat de grote landen de Raad domineren. Duitsland, Frankrijk, Engeland, Italië, Polen en Spanje vertegenwoordigen tezamen meer dan 75 % van alle inwoners van de EU. De kans is aldus aanzienlijk dat ook het EP in nog sterkere mate dan nu in de greep zal komen van nationale belangentegenstellingen. Sommigen lijken te denken dat als de Raad zich verder in de richting van Europese regering gaat ontwikkelen, er vanzelf een meer parlementaire relatie tussen Raad en Parlement zal groeien en wel als gevolg van de inderdaad niet onaanzienlijke macht van het Parlement in het kader van de codecisie-procedure. Maar als de Raad als gevolg van de ECo zijn greep op de EC weet uit te breiden, zit ook de klad in de traditionele coalitie tussen de EC en het EP. Bovendien is de carrière van EP-leden afhankelijk van nationale partijen. Ze kunnen daardoor flink onder druk worden gezet om zich in te zetten voor nationale belangen. Het is daarom waarschijnlijk dat de toegenomen macht van de Raad ertoe zal leiden dat het Parlement nog meer dan nu een “secundaire” Raad zal worden, dat wil zeggen een arena waarin landen alsnog punten kunnen scoren die ze eerder niet konden maken in de Raad. Die kans is hoe dan ook al groter doordat het aantal lidstaten recentelijk zo sterk is uitgebreid met relatief arme landen. Daardoor zal er nog minder dan nu sprake zijn van een werkelijke belangengemeenschap. Zo gezien lijkt democratisering van de EU als gevolg van de ECo alleen maar te volgen als wordt aangenomen wordt dat het DD zo ernstig wordt, dat een democratiserende reactie daarop onvermijdelijk is. Daarmee wordt echter wel een erg speculatieve wissel op de toekomst getrokken.

Het ware dan beter de verhoudingen om te keren en de Raad een parlementaire relatie met het EP te laten aangaan, waarbij de nationale belangen in een Senaat worden ondergebracht. Dan wordt de diversiteit van belangen in de EU juist een garantie dat weinig gedeelde nationale belangen juist geen of weinig invloed zullen hebben op de besluitvorming, terwijl het belang van proportionaliteit en subsidiariteit worden versterkt als een bij uitstek gemeenschappelijk belang van alle lidstaten. Deze speculatie over de ontwikkelingen in de toekomst geeft democraten enige hoop. Maar het ware beter het geschetste model direct en niet bij wijze van list van de geschiedenis te doen invoeren.

4. Het “acquis communeautaire” als een alleen maar vetter wordende heilige koe.

Een veel gebruikt argument tegen het idee van Brussel als een groot bureaucratisch bolwerk is, dat daar minder ambtenaren (ongeveer 22.000) werken dan bij de gemeente Amsterdam. Wat daarbij wordt vergeten is echter dat Brussel bij de voorbereiding en de uitvoering van beleid steunt op een enorm netwerk van ongeveer 2000 werkgroepen, waaraan zo’n 50.000 nationale ambtenaren en experts deelnemen. De feitelijke uitvoering van het beleid is bovendien meestal in handen van de lidstaten en de Commissie houdt er alleen maar toezicht op. Zelfs een belangrijk deel van de wetgeving wordt alleen in de vorm van richtlijnen (in de ECo “kaderwetten“ genoemd), voorgeschreven, waaraan de door de lidstaten zelf te ontwikkelen regels moeten voldoen. Het acquis wordt met name door de Commissie beschouwd als een soort heilige koe die alleen maar vetter en nimmer magerder mag worden. Nogal logisch, want de macht van de Commissie en de carrières van de daar werkzame ambtenaren zijn direct afhankelijk van het acquis. Dat het om een heilige koe gaat wordt aardig geïllustreerd door het volgende. In de Verklaring van Laeken van 15 december 2001 werd onder andere opgemerkt dat de Europese burger zich vaak ergert aan de vergaande bemoeienis van de EU met zaken waarvan het Europese belang allesbehalve duidelijk is en die dus beter kunnen worden overgelaten aan de nationale staten. Maar tegelijkertijd werd in diezelfde verklaring het acquis onaantastbaar verklaard. Grondige herziening van het acquis is niet alleen wel eens tijd nu de EU bijna een halve eeuw bestaat. Het zou ook heel goed zijn geweest om het imago van de EU bij de Europese burger te verbeteren. Daarbij komt dat uit onderzoek bekend is dat er heel wat schort aan de implementatie. De Commissie controleert met name op het terrein van de door Brussel vereiste regelgeving door de nationale staten. Maar of en in hoeverre die regels, behalve afgekondigd, ook effectieve werking hebben, is lang niet zo eenvoudig vast te stellen. Wel bekend is dat er wat dit betreft grote verschillen zijn tussen landen, verschillen die samenhangen met hun uiteenlopende bestuurs- en rechtsculturen. Burgers die constateren dat er van effectieve implementatie van Europese regels geen sprake is, zullen al even sceptisch staan tegenover de EU als burgers die de regelgeving, voorzover die wel effectief is, als betuttelend ervaren. In de ECo staat een aantal regels over proportionaliteit (overstijgen de kosten van de middelen om een bepaald doel te bereiken niet wat nodig is mede gelet op de waarde van dat doel?) en subsidiariteit (kan een Europees belang wellicht niet beter door nationale of regionale regelgeving gerealiseerd?). In feite vloeien proportionaliteit en subsidiariteit rechtstreeks voort uit de democratische eis van efficiëntie en doelmatigheid (zie boven par. 1). Als er een wanverhouding is tussen middelen en doelen of iets minstens zo goed en vermoedelijk zelfs beter op kleinere schaal kan worden geregeld, kun je het op centraal niveau beter nalaten. Het zou buitengewoon nuttig zijn geweest voor het vertrouwen van de burger in dat soort beginselen van regelgeving, als ze ook meteen zouden zijn toegepast op het acquis. Feit is namelijk dat het Hof van Justitie nog nooit een Europese regeling in strijd heeft geacht met de genoemde beginselen. Het Hof lijkt dat meer een politieke dan een juridische kwestie te vinden. Maar juist daarom was het voorstel van sommige leden van de Europese Conventie om het acquis aan een kritische revisie te onderwerpen, zo op z’n plaats. Het is echter geheel genegeerd. Maar nu de basisverdragen zo grondig worden herzien, waarom dan niet op zijn minst ook als wenselijk uitgesproken dat nu ook het acquis eens kritisch zal worden doorgelicht?

6. Impliceert een machtiger Europees Parlement ook een democratischer Europa?

Een herziening van het acquis impliceert afschaffing of vernieuwing van wetgeving. Aangezien het de Commissie zelf is die daarover het monopolie heeft, zal het acquis blijven wat het is of alleen maar worden uitgebreid. Het is overigens niet alleen de Commissie die het acquis als een heilige koe behandelt, ook het EP doet dat. Het EP is bijzonder tevreden met de ECo omdat de codecisie-procedure tot liefst dertig nieuwe soorten besluiten is uitgebreid. Is dat dan niet toe te juichen vanuit democratisch perspectief? Dat is zeer de vraag. De uitbreiding van de macht van het EP impliceert immers een vermindering van de macht van de nationale parlementen omdat het gaat om besluiten die de Raad totnogtoe alleen maar kon nemen met unanimiteit van stemmen. Iedere lidstaat kan zo’n besluit dus nu nog blokkeren. Het zal duidelijk zijn dat de democratische legitimiteit van met unanimiteit genomen besluiten op zichzelf genomen groter is dan van die welke voortaan met gekwalificeerde meerderheid worden genomen. Aan de andere kant is het ook vrij duidelijk dat het lastiger is om besluiten met unanimiteit te nemen nu zoveel nieuwe landen zijn toegetreden tot de EU. Dat brengt het risico met zich mee dat de EU een ineffectieve organisatie wordt, hetgeen nadelig is voor het toch al niet zo grote vertrouwen dat de EU op zijn taken berekend is. Maar met de verschuiving van macht van de nationale parlementen naar het EP is niet ook vanzelfsprekend het door die verschuiving geschapen DD gecompenseerd. Dat zal alleen het geval kunnen zijn als de Europese burgers het EP als een werkelijke volksvertegenwoordiging kunnen beschouwen. En precies daaraan schort het in ernstige mate. Heeft de Europese Conventie zich dan helemaal niet druk gemaakt over deze kwestie? Het antwoord luidt: nauwelijks of alleen voor de schijn.

Nationale parlementen kunnen volgens de ECo bezwaar maken tegen Europese wetsvoorstellen die zij in strijd achten met de beginselen van proportionaliteit en/of subsidiariteit. Als een derde van alle nationale parlementen in de EU bezwaar maakt, moet het voorstel nog eens worden bekeken en moet nader worden gemotiveerd waarom het voorstel wordt gehandhaafd, gewijzigd of ingetrokken. Wat aan deze regeling vooral opvalt is dat een heroverweging niet verplicht is als minder dan een derde van de parlementen bezwaar maken. Waarom zou niet ieder parlement, ook al is het er maar één, een serieus antwoord verdienen indien het bezwaar maakt? Om een concreet voorbeeld te nemen: West-Nederland kampt met enorme luchtvervuiling als gevolg van de grote bevolkingsconcentratie, verstedelijking en de petrochemische industrie bij de wereldhaven Rotterdam, die uiteraard niet alleen van belang is voor Nederland. Nederland voldoet bij lange na niet aan de geldende Europese normen op dat gebied. Zou het dat doen, zou dat volgens berekeningen jaarlijks 16 miljard euro kosten, dat wil zeggen 3% van het nationaal inkomen. Tegelijkertijd is de gezondheidsschade als gevolg van deze luchtvervuiling beperkt doordat de lucht boven West-Nederland dankzij de ligging aan de Noordzee bijna steeds sterk in beweging is. De kosten van de Europese regeling zijn voor Nederland derhalve excessief, het nut van de reductie van de luchtvervuiling tamelijk beperkt. Maar nee, stel dat het Nederlandse parlement als enige een bezwaar zou maken tegen een dergelijke regeling die echt een bedreiging is voor de nationale economie, dan behoeft dat bezwaar door de Commissie zelfs niet eens te worden beantwoord! Het gegeven voorbeeld is ongelukkig in die zin dat het gaat om een al geldende regeling waarbij de Nederlandse regering toen deze regeling in voorbereiding was niet heeft geprotesteerd, maar kennelijk weer eens heeft zitten suffen. Het ministerie van economische zaken had kennelijk geen lucht gekregen (dat krijg je van al die luchtvervuiling) van wat de ambtenaren bij milieuzaken met hun Europese collega’s in Brussel aan het bekokstoven waren (zie volgende paragraaf). Feit is echter dat men in Den Haag volstrekt niet weet wat men met deze kwestie aan moet. En men kan zich voorstellen hoe in Brussel wordt gereageerd als Nederland protesteert tegen de schending van het Stabiliteitspact: hoe groot zou jullie tekort eigenlijk zijn als jullie je eindelijk eens aan de Europese luchtvervuilingsregels zouden houden?

De ECo bevat echter nog iets leuks voor zijn gelukzalige burgers en dat is een recht van burgers om de Commissie te verzoeken een wetsvoorstel in te dienen over zaken die zij van belang achten om de ECo te implementeren. Daartoe is echter minstens een miljoen handtekeningen vereist, afkomstig uit een nog nader bij wet aan te geven aantal EU-landen. Een dergelijk recht van petitie is alleen maar interessant als symptoom van het feitelijk zo ondemocratische karakter van de EU. Er zijn immers maar twee mogelijkheden. Een dergelijk verzoek heeft inhoudelijk iets om de hakken en dan doet het er eigenlijk niet toe of het verzoek door één dan wel honderd miljoen burgers wordt ingediend om de Commissie althans tot een serieus antwoord op het verzoek verplicht te achten. Als het om een serieus voorstel gaat, zal het ook niet zo moeilijk moeten zijn om zo’n verzoek kracht bij te laten zetten doordat minstens één lid van het Europees Parlement het verzoek ondersteunt en een parlementaire vraag stelt als een serieus antwoord uitblijft. De andere mogelijkheid is dat het verzoek weliswaar inhoudelijk weinig om de hakken heeft, maar dat het door een flink aantal (duizend lijkt mij al een flink aantal) mensen is ingediend en ook dan verdient het een antwoord. Ook hier weer lijkt het er eerder op dat de regeling een manier is om burgers buiten spel te zetten dan ze macht te geven. Heel iets anders was het geweest als de regeling had ingehouden dat vanuit het EP een wetsvoorstel zou mogen worden ingediend op een daartoe strekkend verzoek van een miljoen aantal burgers. Maar nee, dat is kennelijk al te veel van het democratisch goede!

7. Commissie-ambtenaren als kleine zelfstandige politieke ondernemers en de EU als ondemocratische sluipweg voor nationale regeringen en ministeries.

Een terechte vraag naar aanleiding van het bovenstaande is de volgende. Even aangenomen dat de Commissarissen in het algemeen weinig greep hebben op de DG’s, hoe slagen de Europese ambtenaren er dan in om hun eigen agenda te volgen? Wetsvoorstellen moeten immers eerst de sluis van de vergadering van Europese Commissarissen passeren, waar een meerderheid met het voorstel akkoord moet gaan. De verklaring is dat de ambtenaren van de Commissie goede contacten plegen te onderhouden met zowel de op hun terrein opererende nationale ambtenaren als met de leden van het EP die lid zijn van de parlementaire commissies die op hun terrein voor het EP de dienst uitmaken. Hetzelfde geldt voor de contacten met de lobbies van georganiseerde belangengroepen, die vrij gemakkelijk toegang hebben bij zowel de leden van het EP als de ambtenaren van de Commissie. De reden daarvoor is dat belangengroepen niet alleen afhankelijk zijn van politici en ambtenaren, maar ook omgekeerd. Georganiseerde belangengroepen beschikken vaak over veel meer informatie dan de ambtenaren. Commissie-ambtenaren en nationale ambtenaren alsmede ”experts”, die vaker ook weer gelieerd zijn met belangengroepen, ontmoeten elkaar toch al geregeld in (de vele honderden) commissies, bekend als de “comitologie”, die belast zijn met de uitvoering en aanpassing van EU-wetgeving. Een en ander maakt dat de ambtenaren van de Commissie een heel goed zicht hebben op de mogelijkheid om de Commissarissen onder politieke druk te zetten vanuit de Raad, het EP, lidstaten en belangengroepen. Het is bijvoorbeeld bepaald geen toeval dat de ingrijpende Europese regelgeving op het terrein van de milieubescherming telkens werd uitgebreid als zich weer eens een wat groter milieuschandaal had voorgedaan en de publieke opinie om maatregelen vroeg. Dat zet een Commissaris zozeer onder druk dat de ambtenaren ineens een willig oor krijgen. De ambtenaren beschikken over een enorme voorsprong op de Commissarissen qua informatie en qua mogelijkheid om politieke steun te organiseren. Is er eenmaal een regeling tot stand gebracht, dan is het werkterrein van de Commissie weer verder uitgebreid en eigenlijk onaantastbaar dankzij het monopolie van de Commissie op het indienen van wetsvoorstellen.

Het zal duidelijk zijn dat de Europese route ook heel aantrekkelijk is voor nationale ministeries die bang zijn in eigen land niet voldoende politieke steun te krijgen. De nationale ministers zijn daar meestal nauwelijks bij betrokken. De Raad van Ministers houdt zich namelijk uitsluitend bezig met controversiële kwesties. Zijn de nationale bureaucraten het grotendeels eens met wat de Commissie voorstelt, dan bemoeit de Raad zich daar verder niet of nauwelijks meer mee. Dit soort voorstellen wordt afgedaan door het Comité van Permanente Vertegenwoordigers van de lidstaten (COREPER). Dergelijke voorstellen zullen ook zelden oppositie ondervinden in het EP, want ook de daar eventueel te verwachten oppositie wordt zoveel mogelijk al van tevoren weggemasseerd door de ambtenaren van de Commissie en de Raad, die onderling vrije nauwe contacten onderhouden. Het Secretariaat van de Raad is weliswaar veel kleiner (zo’n 2000 ambtenaren) dan dat van de Commissie (zo’n 22.000), maar ook weer enigszins volgens de DG-indeling georganiseerd. Ook de Raad kent weer een uitgebreid netwerk van (zo’n 300) werkgroepen, waarin vooral nationale ambtenaren zitting hebben, maar ook weer “onafhankelijke” experts, vaker dezelfde die ook al deelnemen aan de “comitologie” van de Commissie. Maar iets meer dan 10% van alle besluiten van de Raad wordt ook door overleg op het hoogste, ministeriële niveau genomen. De besluitvorming in de EU is zo verkokerd dat zelfs sommige conflicten tussen nationale ministeries langs de Europese weg kunnen worden uitgevochten doordat de ambtenaren van het ene ministerie hun Europese netwerken gebruiken om het andere voor voldongen feiten te plaatsen door handig te manoeuvreren in het bestuurlijke labyrint van de EU, een lusthof voor lobbyisten, waarin alleen insiders de weg weten te vinden.

8. De overheersende positie van de grote landen in de Europese Raad en de Raad van Ministers en het onvermogen tot controle door de nationale parlementen.

Zoals gezegd zal de ECo een verdere verschuiving van macht van de nationale parlementen naar de EU met zich meebrengen. Toch moet men van de huidige situatie in dit opzicht geen overdreven voorstellingen hebben. Op al die terreinen waar de Raad nu nog alleen bij unanimiteit kan beslissen en het EP weinig of niets in de melk te brokkelen heeft, is de macht van de nationale parlementen in feite nogal beperkt. Het is in de praktijk niet goed mogelijk voor een individueel land om een besluit te blokkeren dat alle andere landen wel steunen, en zeker niet voor de kleinere landen. In de Raad maken de grote landen de dienst uit. Als het erop aan komt, hebben die lak aan de kleine landen. Dit wordt goed geïllustreerd door de wijze waarop Duitsland en Frankrijk zich ongestraft hebben weten te onttrekken aan de limiet van een financieringstekort van maximaal 3%, zoals voorgeschreven door het Stabiliteitspact van de Monetaire Unie. De ECo zal daar geen verandering in brengen en dat zou op zichzelf al een reden voor Nederlanders kunnen zijn om nee te zeggen tegen de ECo.

Zoals al vermeld vertegenwoordigen de zes grootste landen 75 % van de EU-bevolking. Overigens zijn de kleine landen als het om meerderheidsbesluiten gaat, in de Raad nog goed af omdat het stemgewicht per inwoner (het aantal stemmen in de Raad gedeeld door het aantal burgers) toeneemt naarmate een land kleiner is. Het stemgewicht van Luxemburg is bijvoorbeeld liefst tien keer zo groot als dat van Duitsland. Zo gezien is besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid voor de kleine landen eigenlijk gunstiger dan wanneer er bij unanimiteit wordt besloten. Dat laatste is immers, in theorie althans, alleen maar nuttig om een besluit te blokkeren, maar niet om een door een klein land gewenst besluit erdoor te krijgen. De uitbreiding van deze vorm van besluitvorming in de Raad is dan ook niet zonder meer te betreuren vanuit democratisch perspectief. Bovendien geldt voor deze uitbreiding dat ook het EP mag gaan meebeslissen, zij het dat er natuurlijk vraagtekens kunnen worden gezet bij wat en wie het EP nu eigenlijk vertegenwoordigt. Maar dat nationale parlementen veel invloed hebben op de Europese besluitvorming is hoe dan ook grotendeels een illusie. Nationale ministers, ter verantwoording geroepen in hun nationale parlement, kunnen zich immers bijna altijd verdedigen met het argument dat ze “er alles aan gedaan hebben” in de Raad en dat ze hun verzet uiteindelijk alleen om tactische redenen hebben opgegeven, omdat het uiteindelijk toch niet succesvol zou zijn geweest, maar wel nadelig op de langere termijn, als men weer de steun van andere landen nodig heeft in de Raad.

Een op zichzelf genomen interessante vernieuwing in de EC is dat wordt voorgeschreven dat vergaderingen van de Raad openbaar zullen zijn wanneer het over wetgeving gaat. Het zal dus voortaan mogelijk zijn om te controleren hoe iedere minister zich heeft opgesteld. Maar ook hiervan moet men zich geen overdreven voorstellingen maken. Het gaat immers alleen om wetgeving en niet om andere besluiten, terwijl ook nu al slechts over iets meer dan 10% van alle voorstellen in de Raad wordt beraadslaagd. Te verwachten is daarom dat het effect van de nieuwe regel zal zijn dat er nog minder regelgeving in discussie zal komen in de Raad en dat de discussie op ministerieel niveau zich grotendeels niet in de (voortaan openbare) Raadsvergadering zal gaan afspelen, maar in de wandelgangen. Is dat eenmaal gebeurd, dan kan de zaak buiten de vergadering worden gehouden en worden afgedaan door COREPER.

9. Het gemeenschappelijk veiligheids- en buitenlands beleid als gemiste democratische kans.

Waar van democratische controle en effectieve invloed van de kleinere landen maar heel weinig sprake zal zijn, is op het terrein van het gemeenschappelijke veiligheids- en buitenlandse beleid. Dit blijft namelijk gebonden aan de unanimiteitsregel en wel ondanks het feit dat het een bijzonder grote rol speelt in de ECo. Dat blijkt onder andere uit de nieuw figuur van een Minister van Buitenlandse Zaken, die tevens vice-president zal zijn van de Commissie. De EU wil een grotere rol gaan spelen op het wereldtoneel en met het oog daarop ook de militaire samenwerking versterken. Dat laatste is inderdaad wenselijk uit financieel en economisch oogpunt, maar het zal duidelijk zijn dat die samenwerking nooit erg ver zal kunnen gaan. Zodra men militair sterk van elkaar afhankelijk zou zijn, is de unanimiteitsregel immers een veiligheidsrisico van de eerste orde. In linkse kringen wordt de intensivering van de Europese samenwerking op het terrein van de buitenlandse politiek en defensie vaak gezien als het begin van een ontwikkeling naar een Europees militair-industrieel complex, waarmee de EU de politieke, militaire en economische concurrentie met de VS wil aangaan. Vooralsnog zijn dit echter alleen maar wensdromen van sommige oudere toppolitici, zoals de voorzitter van de Europese Conventie, Giscard d’Éstaing, voormalig president van Frankrijk. Dat neemt echter niet weg dat er wel degelijk het nodige te zeggen is voor een intensievere samenwerking op het terrein van defensie met het oog op een veel bescheidener doelstelling, namelijk het vermogen om onafhankelijk van de VS orde en vrede in Europa te kunnen handhaven. Tijdens de crisis op de Balkan was de EU daar immers niet toe in staat en die crisis is nog lang niet bezworen. Ook op het zuidelijke territoir van de voormalige Soviet-Republiek Rusland rommelt het nog steeds heftig. Ook het onderscheid tussen het bewaren van rust en orde binnen en buiten de EU is betrekkelijk gegeven het feit dat het internationale terrorisme zijn voornaamste bases buiten Europa heeft of, in het geval van Afghanistan, had, terwijl ook interventie op humanitaire gronden, zoals destijds in Rwanda, geenszins per definitie verwerpelijk is. Vanuit Europees perspectief is het erg nadelig dat de lidstaten op het terrein van veiligheid zo gemakkelijk uit elkaar zijn te spelen juist omdat dit het onderlinge vertrouwen van de lidstaten ook buiten het terrein van de buitenlandse politiek ondermijnt. Hoewel het naïef is de VS als grootste militaire macht in de wereld directe concurrentie te willen aandoen, kan Europa, als eenheid optredend, wel degelijk een groter tegenwicht bieden tegen de VS dan wel, indien nodig, de VS juist beter ondersteunen, maar dan niet in een zo ondergeschikte positie.

Wil dit doel echter effectief en efficiënt worden gerealiseerd, dan is een vrij vergaande mate van militaire arbeidsdeling en samenwerking tussen de lidstaten nodig en is het dus ook onvermijdelijk dat er op centraal Europees niveau beslist wordt over de inzet van de krijgsmacht en de (Europese) veiligheidspolitiek. De landen die daartoe willen overgaan zullen dan die beslissingmacht ook aan de controle van een Europese democratisch lichaam moeten onderwerpen. In de ECo blijft die macht echter bij de afzonderlijke lidstaten. Uit opiniepeilingen blijkt dat een grote meerderheid van de Europese burgers een gemeenschappelijk Europees buitenlands beleid zeer wenselijk acht. Het lijdt ook geen twijfel dat zo’n beleid een belangrijke rol zou kunnen spelen bij het scheppen van een Europees gemeenschapsgevoel bij de burger en in het bijzonder als dit beleid ook onder controle van het EP zou komen. Maar precies hier worden we weer geconfronteerd met de beperkingen van de handhaving van de bestaande verhoudingen in de EU. De Raad van Ministers is immers vrijwel onafhankelijk van het EP voor wat betreft het buitenlandse beleid. Het enige wat het kan doen is eventueel de Commissie, waarvan de Minister van Buitenlandse Zaken vice-voorzitter is, naar huis sturen. Maar dat is uiteraard wel een paardenmiddel.

De Verklaring van Laeken noemde als de twee voornaamste problemen van de EU in dit tijdsgewricht het DD en het scheppen van een beter kader voor het optreden van de EU als “global actor”. Maar nergens in de Verklaring wordt gesuggereerd dat deze twee problemen het nodige met elkaar te maken hebben. Natuurlijk is het zo dat het vanuit democratisch perspectief niet wenselijk is dat een land dat niet voelt voor een democratische supranationale Europese buitenlandse politiek, zich daaraan niettemin zou moeten onderwerpen. Maar dit is geen reden om in het kader van de ECo de mogelijkheid daartoe niet te scheppen voor die landen die dat wel wenselijk achten. Tot op zekere hoogte is dit overigens gebeurd. De ECo maakt het mogelijk dat de Raad bij unanimiteit besluit om voortaan met gekwalificeerde meerderheid te besluiten. Het bezwaar hiertegen is echter weer het alles of niets karakter van zo’n bepaling en het potentieel ondemocratische karakter van een dergelijk besluit. Eén land kan de supranationale besluitvorming van alle andere blokkeren, terwijl omgekeerd een dergelijk besluit niet de uitdrukkelijke toestemming van de parlementen van alle nationale landen vergt, maar alleen van de regeringen.

De ECo bevat echter ook nog bepalingen over versterkte samenwerking tussen een deel van de staten, waardoor het gesignaleerde probleem zou kunnen worden opgelost. Bij nadere analyse van deze bepalingen blijkt echter dat alle lidstaten daarin moeten toestemmen en juist op het terrein van de veiligheid ligt dat niet erg voor de hand. Het zou er immers op neer kunnen komen dat een deel van de landen een veiligheidspolitiek zou gaan volgen die een ander deel helemaal niet zint, zonder dat laatstgenoemde landen daarin medezeggenschap hebben.

Tussen de binnenlandse en de buitenlandse politiek in bevindt zich de kwestie van de begrenzing van de EU. Giscard d’Éstaing heeft eind november 2004 gepleit tegen de onderhandelingen met Turkije over toetreding tot de EU. Hij voerde daar talrijke argumenten voor aan die allemaal niet erg overtuigend waren. In essentie was zijn argument echter dat Turkije cultuurhistorisch gezien geen “Europees land” is, ook al staat het dan met één grote teen op het Europese continent, en dat uitbreiding met Turkije het nog lastiger zou maken een Europee identiteit te ontwikkelen dan toch al het geval is na de recente toetreding van zoveel Centraal-Europese landen. Nu zijn er (of beter waren, want het besluit te gaan onderhandelen is intussen genomen) heel valide argumenten om nu nog geen onderhandelingen met Turkije te beginnen. Het eerste was dat onderhandelingen pas zouden mogen beginnen als Turkije de bescherming van de mensenrechten effectief voor elkaar heeft en niet al omdat de situatie de afgelopen jaren verbeterd is. Het tweede argument is dat de overgrote meerderheid van de Europese bevolking op dit moment gewoon tegen is. Typerend voor het ondemocratische karakter van de EU is dat desondanks besloten is de onderhandelingen te starten in plaats van Turkije te verzoeken om eerst aan de essentiële voorwaarde te voldoen.

Dit echter even daargelaten komt men bij Giscard een notie van Europese identiteit tegen met een gevaarlijk etnocentrisch karakter. Europees ben je volgens Giscard als je bent opgegroeid in landen met een cultuur van christelijk-humanistische signatuur. Gelet op de ECo is dit echter vreemd, want je zou denken dat het alleen maar van belang is of een land de doelstellingen van de ECo onderschrijft en ook in de praktijk weet te bevorderen. Maar een verwijzing naar de ECo is niet onproblematisch in dit verband. Giscard wijst er namelijk op dat Turkije qua territoir en bevolking voor nog geen 10% in Europa ligt. Inderdaad geldt de Bosporus als de geografische grens van Europa, maar het lijkt nogal dwaas omdat soort tamelijk willekeurige geografische conventies als uitgangspunt te nemen voor het vraagstuk van de politieke begrenzing van de EU. De geografische conventie moge in het geval van de Bosporus onomstreden zijn, maar overigens is het allesbehalve duidelijk waar de oostgrens van Europa loopt. Giscard merkt bijvoorbeeld op dat als Turkije eventueel lid zou mogen worden, straks ook de Oekraïne zich aan de EU-poort zou kunnen gaan melden. Tja, en waarom niet als de Oekraïne aan de eisen zou kunnen voldoen? De Oekraïne wordt volgens geografische conventies immers ook tot Europa gerekend en in cultuurhistorisch opzicht staat het zeker dichter bij de EU dan Turkije. Giscard’s opmerking demonstreert dus alleen maar de dwaasheid de begrenzing van Europa van geografische conventies te laten afhangen. En ook wat Turkije betreft is het volstrekt onduidelijk waarom het niet in het belang van Europa zou zijn Turkije te integreren in de EU, gesteld dat het de waarden en doelstelling van de EU effectief zou weten te ondersteunen. Zo’n uitbreiding zou ook duidelijk in het belang zijn van de strijd tegen het moslimextremisme, zowel cultureel als geopolitiek, aangezien Turkije zich immers tot diep in het Midden-Oosten uitstrekt. Eventueel zouden dan ook de Libanon en Israël nog eens lid kunnen worden van de EU, landen die een meer westers karakter hebben dan Turkije hoewel ze nog verder oostelijk liggen dan het grootste deel van Turkije. Maar deze landen zouden anders dan Turkije, per definitie geen lid mogen worden volgens Giscard’s geografische criterium. En hier blijkt dan inderdaad een adder onder het ECo-gras te zitten.

Zonder dat het iemand kennelijk is opgevallen is het criterium voor de begrenzing van de EU in de ECo enger gemaakt dan dat van het geldende EU-verdrag. Dit laatste stelt in artikel 1 een “steeds toenemende eenwording tussen de Europese volkeren” als criterium, terwijl de ECo in zijn eerste artikel de EU alleen maar open stelt voor “Europese Staten”. Het eerste criterium laat toetreding van niet-Europese volken toe mits die toetreding nuttig is voor de toenemende eenheid van Europese volkeren. Het criterium van de ECo daarentegen is geografisch van aard. Naar een verslag over een uitvoerig debat over deze kwestie in de Conventie zal men tevergeefs zoeken. Het etnocentrisch karakter van de ECo is niet alleen moeilijk te rijmen met de pretentie van de universaliteit van de waarden van de EU, maar het is ook een beperking die ronduit hinderlijk is voor de doelstelling waar het uiteindelijk alleen maar om kan gaan, namelijk de bevordering van het respect voor de fundamentele rechten van de mens, democratie, vrede en welvaart.

Giscard stelt in hetzelfde betoog dat het feit dat Turkije niet lid zou mogen worden van de EU, helemaal niet in de weg staat aan een overeenkomst tot samenwerking. In feite komt dit argument echter neer op een pleidooi voor een meer flexibele vorm van integratie. Dat is op zichzelf genomen heel lovenswaardig, maar waarom dit argument niet ook toegepast op de Europese integratie in het algemeen? Waarom moesten de Centraal-Europese landen perse onder het volledige juk van het acquis door terwijl dit duidelijk schadelijk was voor de economische ontwikkeling van die landen? In werkelijkheid zijn er, omdat dat nu eenmaal praktisch onvermijdelijk was, allerlei overgangsregelingen afgesproken, waarvan nog maar blijken moet of ze haalbaar zijn. Als de eisen strikt beperkt zouden zijn tot het hoogst noodzakelijke voor participatie in de interne markt en er ook geen dwang tot participatie in politieke integratie zou zijn geweest, zou niet alleen de integratie van de Centraal-Europese landen veel minder problematisch zijn geweest, maar ook de kwestie van de toetreding van Turkije, juist omdat integratie dan niet zo’n kwestie van alles of niets zou zijn.

10. De machtsverschuiving van Commissie naar de Raad van Ministers bekrachtigt het DD.

Men is het er vrij algemeen over eens dat de ECo een machtsverschuiving van de Commissie naar de (Europese) Raad met zich mee zal brengen. Volgens sommigen vormt de EC zelfs de basis van een Europese kernregering (een President, een Minister van Buitenlandse Zaken en, zij het onder andere namen, ook een Minister van Justitie en een Minister van Economische Zaken. De (Europese) Raad zal aldus de Commissie gaan domineren en deze laatste zal zich daardoor ook minder gevoelig kunnen tonen voor de wensen van het EP. Hoe krachtig die machtsverschuiving zal zijn is nog moeilijk te zeggen. Veel zal afhangen van de persoonlijkheden die genoemde functies gaan vervullen, van de sociaal-economische en politieke ontwikkelingen in de lidstaten alsmede van de globale politieke ontwikkelingen.

Valt er dan helemaal niets positiefs te zeggen over de ECo vanuit het gezichtspunt van verbetering van de democratie? Zoals gezegd is participatie van de burger wel een heel wezenlijk aspect van het democratiebegrip, maar er zijn er nog meer: reviseerbare meerderheidsbesluitvorming (1) openbaarheid en rationele verantwoording van politieke besluiten (2), voortdurende toetsing van de doelmatigheid en de efficiëntie van de door de overheid geproduceerde collectieve goederen (3) en bescherming van fundamentele rechten zonder welke de democratische staatsburger niet als zodanig kan functioneren (4).

Wat betreft het eerste aspect kan worden opgemerkt dat er weliswaar sprake is van een uitbreiding van (gekwalificeerde) meerderheidsbesluitvorming, maar dat het nog maar de vraag is, zoals eerder uiteengezet, wat het democratische gehalte van die meerderheden is gelet op de andere kernaspecten van democratie. Die meerderheidsbesluitvorming ontbreekt nu bovendien juist op het belangrijke terrein van de veiligheids- en buitenlandse politiek. In het kader hiervan is hierboven ook al betoogd dat er onnodige blokkades worden opgeworpen tegen zowel verdergaande integratie tussen een deel van de lidstaten als tegen juist minder vergaande integratie. De ECo kent weliswaar regels voor verdergaande integratie van een deel van de lidstaten, maar bij nadere analyse lijken die regels iets dergelijks eigenlijk zo goed als onmogelijk te maken. Eerst moet namelijk gebleken zijn dat verdergaande integratie door alle lidstaten gezamenlijk niet mogelijk is, vervolgens moet nog minstens een derde deel van de landen bereid zijn eraan mee te doen en ook dan moeten alle landen erin toestemmen, dat wil zeggen ook die landen die niet willen meedoen. Is dat eenmaal gelukt, dan mogen de landen die nauwer samenwerken vervolgens echter geen landen van toetreding uitsluiten als die alsnog mee willen gaan doen. Geen wonder dat van verdergaande integratie, die al door het verdrag van Amsterdam is geïntroduceerd, nog nooit gebruik is gemaakt.

Wat het omgekeerde betreft, een mindere mate van integratie, bevat de ECo alleen een regeling voor complete uittreding uit de EU. Men kan hier de starre regel van het acquis in gereflecteerd zien. Vanuit democratisch perspectief is het onaanvaardbaar dat de Commissie de herziening van het acquis geheel kan blokkeren doordat het een monopolie heeft op wetgevingsinitiatieven.

Over de tweede functie is boven al het nodige gezegd over de openbaarheid van de wetgevende besluitvorming in de Raad van Ministers, de rol van de nationale parlementen in verband met proportionaliteit en subsidiariteit en het lachwekkende recht van wetgevende petitie. Als voordeel van de constitutie wordt ook nog genoemd een duidelijkere afbakening van de bevoegdheden van de EU. De duidelijkheid van de scheiding tussen de exclusieve, de gedeelde en de aanvullende, ondersteunende dan wel coördinerende bevoegdheden van de EU, is echter betrekkelijk omdat soms kwesties zowel onder ene als het andere hoofd kunnen worden gebracht. Zo geldt voor cultuur dat er slechts sprake is van aanvullende en coördinerende bevoegdheden, maar cultuur heeft natuurlijk ook altijd economische aspecten, denk maar aan de media, en langs die weg kan er natuurlijk, zoals in het verleden ook gebeurd is, enorme inbreuk worden gemaakt op het nationale cultuurbeleid. Bovendien impliceert het feit dat bij aanvullend of coördinerende bevoegdheid geen harmonisatie van nationale wetgeving mag worden voorgeschreven, dit wel degelijk het effect van deze bevoegdheden kan zijn. In ieder geval zullen lidstaten als dergelijke bevoegdheden zijn uitgeoefend, hun beleid en waar nodig, hun regelgeving, moeten afstemmen op het achterliggende EU-beleid. De duidelijkheid is ook betrekkelijk omdat de meer concrete inhoud van bevoegdheden voor ieder onderdeel van het beleid apart zijn geconcretiseerd in de hoofdstukken III, IV en V van de constitutie. Daarin komt men dan ook weer afwijkingen van de in het eerste hoofdstuk gegeven indeling tegen. Vervolgens zijn er dan ook nog aparte bepalingen zijn voor de coördinatie van de economische en de werkgelegenheidspolitiek en voor de veiligheids- en buitenlandse politiek. Die eerste wordt niet nader geconcretiseerd, de tweede wel (in hoofdstuk IV). Tenslotte is er dan ook nog altijd de flexibiliteitsclausule, op grond waarvan de Raad met unanimiteit kan afwijken van de “gemengde” bevoegdheidsbepalingen als dat nodig is voor de doeleinden van die bevoegdheden. De gedachte dat er een eenvoudige en overzichtelijke indeling van bevoegdheden is na de ECo waar de burger iets aan heeft, is dus echt een illusie.

Wat het derde aspect betreft zijn er heel wat kritische noten te kraken over de EU. Zowel het landbouwbeleid als de structuurpolitiek, waaraan tezamen ruim 80% van het EU-wordt besteedt, wordt door economen zwaar bekritiseerd, maar bij gebrek aan democratie in Europa zijn er altijd landen die hervorming kunnen blokkeren of frustreren omdat de regeringen van die landen steunen op de vaak percentueel gezien kleine, maar ook goed georganiseerde belangengroepen die profiteren van dit inefficiënte Europese beleid. De vraag is natuurlijk of er veel zou verbeteren in dit opzicht als de EU meer democratisch zou worden. Het EP heeft bijvoorbeeld zo goed als niet gedaan ter ondersteuning van Marta Andreasen poging de financiën van de EU beter controleerbaar te maken. Hoewel de Europese Rekenkamer al negen jaar lang weigert de Europese jaarrekeningen goed te keuren, heeft het EP de Europese Commissie steeds weer gedechargeerd. Sterker nog, de voorzitter van het EP heeft zelfs de schorsing van Andreasen uitdrukkelijk goedgekeurd. Maar zoals boven uiteengezet is er in de EU geen sprake van een parlementaire democratie, dat wil zeggen dat de regering en de individuele ministers alleen op basis van het politieke vertrouwen van een meerderheid van de leden van het parlement kan aantreden en aanblijven. In ieder geval zal het voor een EP die een regering tegenover zich weet die afhankelijk is van het vertrouwen van het EP veel gemakkelijker worden om deze regering te dwingen hervormingen door te voeren. Nu en na de invoeringen van de ECo kunnen deze worden gefrustreerd als de Commissie, die daar nu het monopolie op heeft, weigert initiatieven te nemen om de heilige koe van het acquis te beschermen, of als kleine minderheden dergelijke hervormingen niet wensen op grond van het nationale belang zoals dat door een regering wordt opgevat. Ook volgens de ECo blijft het EP echter nog steeds geheel buiten spel op agrarisch terrein. Maar er zijn vele andere beleidsterreinen waar deskundigen het er min of meer over eens zijn dat ingrijpende hervormingen wenselijk zijn. Met het oog op het concurrentievermogen van de Europese interne markt is het dringend noodzakelijk een einde te maken aan deze stroperigheid. Natuurlijk zijn er ook werkelijke nationale belangen en in dit verband moet nog eens worden gewezen op het gegeven dat de starre hantering van het acquis nodeloos landen in vormen van samenwerking dwingt waar deze niet werkelijk voor voelen en die dan ook belemmerend kunnen werken op toetreding of die tot problemen leiden na toetreding, omdat deze landen zich alleen op papier geconformeerd hebben aan het acquis.

De vertegenwoordiging van nationale landen alsmede de controle op proportionaliteit en subsidiariteit zou echter heel goed kunnen worden opgelost als het EP naar Amerikaans voorbeeld zou worden opgedeeld in een congres en een senaat. Het congres zou dan op Europese basis kunnen worden verkozen, waarbij eventueel aan kandidaten uit kleinere landen extra stemgewicht kan worden toegekend. Daardoor zouden volksvertegenwoordigers uit grotere landen belang krijgen bij stemmen van kiezers uit kleinere landen, maar zouden de verschillen in stemgewicht in het EP kunnen verdwijnen. De Europese senaat zou dan kunnen bestaan uit afvaardigingen uit de nationale parlementen. De senaat zou net als bij ons de Eerste Kamer door het Europese congres aangenomen besluiten uitsluitend kunnen goedkeuren of verwerpen, waarbij in de senaat extra stemgewicht voor de vertegenwoordigers van kleinere landen zou kunnen worden gehandhaafd.

Wat betreft het vierde aspect wordt in de propaganda voor de ECo veel ophef gemaakt over de invoeging, als hoofdstuk II van de ECo, van het Europese Handvest voor de Rechten van de Mens. Dit levert echter niets extra’s op voor de Europese burger, die alle daarin genoemde rechten al kon inroepen op grond van de jurisprudentie van het Hof Van Justitie, omdat ze gebaseerd zijn op de voor de lidstaten al geldende internationale verdragen en in het bijzonder op het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens. Systematisch gezien is het nogal een zooitje, terwijl de (verborgen) functie ervan in feite was mogelijke problemen tussen de Duitse Constitutie en het EU-recht te bezweren .

11. Conclusie: NederlandNEEderland

De conclusie is duidelijk: de ECo heeft de Europese burger bar weinig te bieden ter vermindering van het DD en maakt het per saldo eerder erger doordat een machtsverschuiving naar de Raad nationale belangen een nog grotere rol zal laten gaan spelen in de besluitvorming van de EU. Dit wordt weliswaar enigszins gecompenseerd doordat ook het medebeslissingsrecht van het EP wordt uitgebreid, maar dit gaat dan weer ten koste van de zeggenschap van de nationale parlementen, zij het dat die in de praktijk nogal beperkt is. Er is echter geen enkele reden om aan te nemen dat de toegenomen macht van het EP zal leiden tot een de burger aansprekende Europese verkiezingsstrijd en juist een voor de Europese burger ongetwijfeld belangrijke zaak als het buitenlandse beleid blijft volledig in handen van de (Europese) Raad. Het wordt vaak zo voorgesteld alsof de Europese burger een min of meer spontaan gebrek aan belangstelling heeft voor Europese politiek. In feite is de belangrijkste oorzaak van dat gebrek dat het EP niet geconfronteerd wordt met een regering die parlementair verantwoordelijk is.

Deze “constitutie”, die de verhoudingen in Europa voor de komende 50 jaar beoogt vast te leggen, biedt per saldo nauwelijks perspectief op een serieuze oplossing van het probleem van het DD. Dat is alleen maar mogelijk als er sprake zou zijn van een werkelijke parlementair-politieke vertrouwensrelatie tussen het EP en een Europese regering, waarbij het beleid van die regering ook inzet wordt van de Europese verkiezingsstrijd. Zo lang dat niet het geval is, valt er niets te kiezen voor de Europese burger en blijven de Europese verkiezingen een schertsvertoning. Van participatie van de burger zal ook na de inwerkingtreding van de ECo nauwelijks sprake zijn en dus ook niet van de vorming van een politieke gemeenschap waarmee de Europese burger zich kan identificeren.

Deze ECo bekrachtigt alleen maar de praktijk van een Europese Unie door en voor beroepspolitici, ambtenaren en georganiseerde belangengroepen. Door dit nieuwe Verdrag onnodig en juridisch zelfs ten onrechte de naam “Constitutie” te geven , lijken referenda bijna te zijn uitgelokt. Dat is vreemd gezien de problemen die de EU eerder heeft gehad met referenda in het geval van Denemarken en Ierland. Maar het kan ook als een slimme zet worden gezien. Juist omdat de ECo op het eerste gezicht geen ingrijpende veranderingen met zich meebrengt, lijkt er ook niet zoveel aanleiding er tegen te stemmen. Maar de reden dat democraten dat nu juist wel moeten doen, is dat de ECo niet alleen de ondemocratische EU-praktijken uit het verleden met terugwerkende kracht beoogt te legitimeren, maar ook de voortzetting ervan voor de komende halve eeuw.

De Europese Conventie heeft grotendeels gefaald gelet op de primaire taken haar opgedragen bij de Verklaring van Laeken. Het getuigt daarom van goed Europees democratisch burgerschap om ter gelegenheid van het referendum over de ECo tegen te stemmen. Daarbij moeten voorstanders van een democratisch Europa twee dingen voor ogen houden. Men kan uiteraard betogen dat de ECo eigenlijk niet zo gek veel verschil maakt ten opzichte van de bestaande toestand en ook wel wat voordelen biedt. Er vindt bijvoorbeeld een aanzienlijke beperking plaats van de grote diversiteit van besluitvormen, terwijl de samenwerking op het terrein van de Buitenlandse Zaken, van de Binnenlandse Zaken en Justitie, thans nog twee aparte “zuilen” van de Europese tempel, in de ECo worden geïntegreerd. Maar dit zijn echter nauwelijks voordelen die de burger zullen aanspreken, maar hooguit juristen en politici. Het politieke proces blijft veel te ingewikkeld voor de Europese kiezer om vast te kunnen stellen wie waarvoor verantwoordelijk is (geweest) en om op basis daarvan zijn of haar stem uit te brengen. En dan hebben we het alleen nog maar over de formele besluitvorming en niet over de “onderwereld” van de “comitologie” en de lobbies. Voor Europese democraten moet het een onverteerbare gedachte zijn dat we met een constitutie als nu voorgesteld nog 50 jaar verder zouden moeten leven. Het is daarom zaak dit tot uitdrukking te brengen bij het referendum dat dit jaar zal worden gehouden.

Zelfs als er in Nederland geen meerderheid te vinden zal zijn voor de verwerping van de ECo in het kader van het referendum, heeft het wel degelijk zin om nee te stemmen, omdat het erop lijkt dat in ieder geval in Groot-Brittanië een meerderheid tegen zal zijn. Die afwijzing zal daar weliswaar in belangrijke mate voortkomen uit een nogal eng nationalistische houding ten opzichte van de Europese integratie, maar voor een democraat kan daar als zodanig niets op tegen zijn. De democratie is er niet om met onwillige honden hazen te vangen, maar om collectieve besluiten te nemen met wie daar vrijwillig aan deel wil nemen. Het lijkt onwaarschijnlijk dat de Britten na verwerping vervolgens, net als eerder de Denen en de Ieren, door wat marginale concessies van de kant van de EU alsnog bij een tweede referendum in meerderheid vóór zullen gaan stemmen. Sommigen vrezen dat een en ander ertoe zal leiden dat Groot-Brittanië in een politiek isolement wordt gedreven en tot uittreding uit de EU wordt gedwongen. Voor wie uittreding van Groot-Brittanië onwenselijk vindt kan door in eigen land tegen de ECo te stemmen laten zien, dat er ook op het continent sympathisanten zijn met het te verwachten Britse meerderheidsstandpunt. Hoe dan ook is een flinke crisis in de EU als gevolg van een Britse afwijzing waarschijnlijk. Vanuit democratisch gezichtspunt is dat ook niet perse te betreuren, mits het gevolg ervan is dat de democratie in Europa er op de iets langere termijn mee is gediend.

De betekenis van de oppositie in het Nederlandse referendum moet derhalve niet alleen worden gezocht in de kans in Nederland een meerderheid te vinden voor de afwijzing van de ECo. De zin ervan is in de eerste plaats eindelijk eens een serieuze discussie over het democratische deficit te ontketenen. Deze discussie kan via een vrijwel zekere Britse afwijzing van de ECo op iets langere termijn wel degelijk ook ertoe bijdragen dat de EU een meer democratisch karakter krijgt. Anders gezegd, Nederlandse democraten die, verwijzend naar de opiniepeilingen in Nederland, oppositie in het kader van het referendum al bij voorbaat zinloos achten, demonstreren in feite hoe weinig Europees ze nog steeds denken. Sterker nog, aangezien het nog geen uitgemaakte zaak is dat er niet een meerderheid tegen de ECo te vinden zal zijn in Nederland, is het referendum ook binnen de Nederlandse verhoudingen een unieke gelegenheid om de regering duidelijk te maken hoezeer deze gefaald heeft als vertegenwoordiger van zowel het nationale als het Europese belang (waarbij ook te denken is aan de kwestie Turkije) en om zowel de regering als de politieke partijen nog eens te confronteren met hoezeer ze vervreemd zijn van de Nederlandse burger. De EU is weliswaar maar één van de oorzaken van het feit dat ook in Nederland zelf van een ernstig DD kan worden gesproken, maar het is wel een belangrijke oorzaak ervan. Burgers die niet kunnen participeren in de Europese politiek zullen ook minder geneigd zijn zich in te zetten voor nationale politiek en zeker als de marges daarvoor juist door de groei van de macht van de EU sterk zijn versmald.

[Pelgrim]

Lange tekst, even geduld